鄂州市城乡总体规划（2009-2020）专题十一：城乡总体规划的实施机制研究报告（19页）.doc

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1、鄂州市城乡总体规划（2009-2020）专题报告 鄂州市城乡总体规划实施机制研究专题十一：鄂州市城乡总体规划实施机制研究杨细平 广东省交通厅 副厅长 陈 洋 广东省城乡规划设计研究院规划三所 博士目 录1导言12城乡总体规划与城市总体规划的比较22.1关注可建转向可建与不可建并重22.2关注空间布局转向关注空间政策22.3注重效益转向效益与公平并重33城乡总体规划实施的有效性和存在的问题43.1城乡总体规划的目标确定及形成过程与社会利益相关者的理性行为43.2规划缺乏灵活性，法规不够严密是城乡总体规划难以有效实施的重要原因53.3土地产权的制度壁垒是影响城乡总体规划有效实施的重要因素63.4封

2、闭规划决策模式增加了规划实施的信息成本，降低了实施的有效性73.5自上而下的监督模式是城乡总体规划难以有效实施的重要原因83.6各种社会“关系”已经成为一种特殊“资源”影响所有利益相关者的决策理性94城乡总体规划实施机制104.1建立城乡总体规划实施机制的基本原则104.2城乡总体规划的实施是城市政府的基本职责104.3城乡总规的推进机制124.4政府机构的协同机制134.5规划实施的引导机制194.6规划实施的控制机制214.7规划实施的监督与反馈机制215城乡总体规划实施保障机制235.1法制保障235.2体制保障245.3经济保障256城乡总体规划实施评价机制266.1规划编制阶段266

3、.2规划评审阶段266.3规划实施阶段276.4规划修订阶段286.5规划实施完成后281、导言武汉城市圈被列为全国建设资源节约型和环境友好型社会综合配套改革试验区，这也就意味着，在武汉城市圈“1+8”各城市中，传统的投资拉动型的粗放的经济增长方式需要改变，按照“两型社会”的要求，地区战略性资源和区域生态环境将成为城市快速发展进程中重要的内生要素。因此，在鄂州市正在开展的城乡总体规划中，城与乡的统筹、空间拓展与资源保护的协调将贯穿规划编制、实施的始终。在城市规划工作中，编制规划与实施规划的脱节是一个普遍而且长期存在的问题。它的严重性可以说已经使相当一部分规划人员和界外人士怀疑规划特别是城市总体

4、规划所具有的作用。而城乡总体规划较之传统的城市总体规划有有其特殊性，规划覆盖范围和目标导向的不同，使得城乡总体规划的编制与实施需要兼顾更多利益关系，并具有更强的政策性。尤其在规划实施阶段，城乡总体规划更需要在实施推进、城乡机构协同、公共投资引导、用地增长控制以及实施的监督与反馈等方面建立更全面的政策机制，并需要通过建立完善的保障机制和有针对性的评价机制，保证规划在可控的范围内最大程度得到实施。根据现阶段鄂州总体规划修编工作的实际需要、规划管理的现实条件以及行政体制改革的趋势要求，本专题拟对城乡总体规划的实施机制进行梳理。2、城乡总体规划与城市总体规划的比较2008年开始实施的中华人民共和国城乡

5、规划法，对我国的规划工作提出了新的要求，传统的城市规划体系需要向农村地区延伸，兼顾农民利益，将城与乡进行统筹考虑，由此，在城乡总体规划层面，也较原来的城市总体规划发生了理念上的改变，并直接影响规划的实施方式与效果。2.1关注可建转向可建与不可建并重传统意义上的城市总体规划优先关注城市性质、建设规模、功能定位、用地布局等问题，而城乡总体规划需要统筹考虑城乡环境容量控制、建设标准控制和人居环境的改善与转变。换句话说，城市总体规划总是优先关注“适建”，即城市建设用地如何安排的问题，而城乡总体规划则优先关注“禁建”，即首先考虑如何保护和合理利用各种资源、明确空间管制的要求，使城乡建设由注重规模扩张转向

6、对现有用地的整合，提高现有建设用地的使用效率和效益，确保城市的可持续发展。因此，在城乡总体规划的实施过程中，也将更多地强调规划的控制性，保护地区重要的战略性资源，规划实施的绩效评价也由关注建设项目推进情况转为关注地区战略资源的保护情况。2.2关注空间布局转向关注空间政策城市总体规划优先关注城市建设用地的空间布局，而城乡总体规划面对的空间对象更为丰富多样，需要处理的关系也更加多元，因此需要优先关注和研究制定空间的公共政策，通过总体规划与计划、财政、税收、投资等政策相结合，以及城市经济和财政等公共政策的制定和实施，促进规划干预城乡发展目标的实现。因此，城乡总体规划需要制订一系列有效的相关政策，保证

7、各方利益的协调和规划的顺利推进。2.3注重效益转向效益与公平并重城乡总体规划较城市规划更加注重效益与公平的兼顾，这需要处理好几个方面的问题：一、正确处理好城镇化速度和稳定的关系；二、兼顾城镇发展的长远利益与当前利益；三、注重不同地区之间的发展的效益与公平之间的问题，四、关注城镇化进程中不同社会群体之间的公平问题，五关注城镇化进程当中各类安全问题，具体包括防灾安全、治安安全、交通安全、消防安全等。因此，在城乡总体规划的实施中，需要密切关注乡村地区的发展，政策、项目需要更多地向乡村地区倾斜，优先保障农民利益。3、城乡总体规划实施的有效性和存在的问题3.1城乡总体规划的目标确定及形成过程与社会利益相

8、关者的理性行为根据建设部最新发布的城市规划编制办法（建设部，2005），“城市规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一”，“编制城市规划，应当坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的原则。”然而，从实际操作的情况来看，城市规划的制定基本上不仅是政府组织、领衔，而且是完全由政府主导决策的，专家往往仅仅是把政府的意愿落实到图纸上。而公众参与并没有实质性的进展。按照公共选择的理论，这是现行制度安排下的利益相关者的理性行为的结果。加快经济发展和城市化进程是社会的需要，更是地方政府官员的理性选择。从个人利益的角度来看，地方政府官

9、员的实质性的“政绩”与地方经济GDP的增长和城市化水平的提高密切相关。在利益驱动下，中国的许多地方政府官员为了引进投资，加快城镇（例如边缘开发区）建设，通过大量出卖土地获取较高的经济收益和城市化指标，而忽视开发项目对于环境的不利影响和开发建设的规划控制。我国政府行政决策的特点是精英决策，城乡规划在地方层面的实施也不例外。现行城市规划的制定过程中，基本上没有社会公众的实质性参与。公众、规划师对于政府决策的影响力度很小。一方面，在市场经济迅速发展的时期，庞大的社会公众和参差不齐的认识水平导致公众参与的成本很高，不利于提高经济效率；另一方面，“议行合一”的政府主导型精英决策体制，没有对公众参与的必要

10、性真正做出具体的制度上和法律上的规定。地方政府决策者们为了提高经济效率，不愿意也没有更充足的时间和成本去征询公众的意见。效率和公平，发展与保护，往往难以两全。取舍的关键是看持有什么样的发展观念。从地方政府组织城乡规划的制定过程来看，公众参与也仅仅停留在“原则”的层面。从公众行为理性的角度分析，公众之所以对参与政府城乡规划决策采取较为漠视的态度，不是因为其没有这样的参与意愿，而是因为，一方面，现行的城市规划在地方层面的实施决策过程基本上是封闭的，公众参与决策的信息成本太高。另一方面，公众对于参与城市规划所能够给其自身带来的“边际收益”和可能起到的作用持怀疑甚至否定态度。城乡总体规划较传统城市规划

11、面对更广的地域范围和更复杂的利益关系，尤其是在面对农村和农民利益时，地方政府往往在发展高于一切的理念指导下，牺牲这部分群体的利益，而实际上，在城乡发展进程中处于弱势地位的农村和农民的利益，才是作为政府行为的规划最应该关注和保护的内容。城乡总体规划的目标是否真正能够作为一种集体理性被城乡广大的社会利益相关者个体所接受，从而成为真正引导和约束其个人行为的准则，是城乡总体规划得到有效实施的重要前提。政府的规划如果缺少对于市场的研究，缺少对于开发商理性的理解和考虑，缺少对于公众有关城乡发展意愿的采纳，缺少对城市化背景下农村地区的自我发展机制建立的思考，而仅仅由规划师按照政府官员的意图“画出规划”，那么

12、，规划的有效性最终将难以走出“纸上画画，墙上挂挂”的怪圈。3.2规划缺乏灵活性，法规不够严密是城乡总体规划难以有效实施的重要原因现行的中国城市规划体系的特点是，规划编制的内容具体而法律条文相对粗放，这也是中国这样一个人口大国客观上所要求的。但是，在城市化快速发展过程中，市场的发展和变化极其迅速，过于具体的规划编制内容会导致变更规划的信息成本过高而不能灵活适应和引导市场的发展。而地方政府进行规划决策的自由裁量权力过大，法律对于决策过程也没有具体严密的规定，这就使得城乡总体规划的实施难以有效实现。以大城市边缘开发区为例，作为地方政府“创收”的主导“板块”，借助于“超自主体制”的特殊的制度安排，开发

13、区实际实施的规划往往已经超出城市总体规划的限制。为了抓住经济机遇，地方政府往往为了满足开发商和投资商的需求而调整规划，而且经常是“重大变更”。根据规定，大城市边缘开发区总体规划的调整通常要涉及到城市总体规划的调整和审批，也就是会涉及到国务院的审批。但由于城市总体规划的调整和审批受到一定年限的限制，耗资、耗时的修改和审批的多层级行政管理制度与地方快速城市化和市场经济的发展需求形成冲突。出于理性抉择，地方行政官员往往通过“化整为零”、“化大为小”等手段将重大变更转变成为非重大变更，从而规避成本过高的审批程序。同样，因为信息成本过高的缘故，中央政府也很难全面、具体、及时、准确地了解到全国几千个开发区

14、的情况。实际结果不是总体规划指导和决定开发区规划，而是开发区规划迫使城市总体规划和土地利用总体规划跟着调整。由于城市总体规划具有一定的法律确定性和时效性，其结果是城市总体规划对于开发区的开发建设规划已经控制失效。因此，在城乡总体规划层面，必须对市域范围内的关键性空间资源统筹安排，而作为一个新生事物，其法律流程的尽快建立是保障其得到有效实施的关键。3.3土地产权的制度壁垒是影响城乡总体规划有效实施的重要因素我国土地所有制为国家所有和农民集体所有并存的“二元结构”。一方面，集体土地所有制作为一种产权制度，在城镇化发展的土地转性过程中并不能够有效保护农民的个体利益；另一方面，通过控制土地所有制的转变

15、和土地使用性质的转化，在实现“宏观调控”目标的同时往往存在为自身牟利的行为。在城镇化发展快速扩张和开发建设过程中，地方政府可以代表国家向农民征用集体土地。把农民集体所有的非建设用地例如耕地转变为可供开发建设的国有建设用地，涉及到政府分级审批的两个转化过程，即由集体向国有土地的所有制转型和由非建设用途的农业用地向建设用地的转变。地方政府通过支付给农民补偿费（包括补偿其被征的土地，土地上的建筑物和农作物，以及农民重新安置的成本），将集体土地转变为国有土地，将征用后的国有土地批准为建设用地以后再出让给开发商。地方政府的主要利益来源就是对于集体土地市场转型的控制，即对土地一级市场的控制。就农民集体拥有

16、的土地而言，如何使用、处置集体土地，是由基层村委会领导或乡镇领导决定的。受个体理性行为动机的驱使，有些基层领导利用“代表”农民处置土地的权力，擅自通过廉价出租集体土地、合作开发等方式为自己谋取私利。迫于城乡差别和解决城镇化转型后基本生计的需要，不少农民为了自身利益和生存发展利用集体土地牟取非法利益。然而，这些不同利益相关者理性行为的综合结果，不仅给城市的发展增加了不必要的社会成本，而且对于人居环境的品质造成了严重的负面影响，这与城乡总体规划的目标是不相符的。3.4封闭规划决策模式增加了规划实施的信息成本，降低了实施的有效性所有的利益相关者为获得必要的规划信息所付出的成本多少是影响其采取集体合作

17、或者个体理性行为的重要因素，也是影响城乡规划实施成效的关键。目前，不同层级地方政府和城乡规划相关部门的规划决策基本上是封闭、独立进行的。由此增加了在规划实施过程中所有利益相关者行为抉择的信息成本，从而降低了城乡规划实施的成效。就普通百姓而言，他们不是不愿关心和参与规划，而是因为难以了解到规划决策的信息，规划往往被认为仅仅是规划师和政府的事情。对开发商而言，因为政府规划决策过程是封闭的，开发商要想了解到确定的信息以减少未来投资的不确定性和决策风险，或者通过改变规划设计条件来降低开发的成本以力争效益最大化，不得不对一些具有实权的决策人物进行“投入”和“拉关系”；同时，封闭的过程也为某些政府官员的受

18、贿和开发商的行贿提供了条件。对于不同层级地方政府或者政府部门来讲，封闭决策的模式也在一定程度上增加了上下级政府之间，政府相关部门之间的合作成本和监督实施的成本，尤其是在大城市边缘开发区的规划控制方面。公众监督虽然写进法规中，但是公众连规划决策的信息都没有获得，监督就更无从谈起。要使城乡总体规划在其规划区范围内如此众多的不同层级的地方政府之间实现合作和有效实施，不同层级的政府部门必然需要准确、及时的信息以及积极配合的集体行动。决策过程封闭、决策信息不公开、资源不共享和政府相关部门间不积极合作是城乡规划在地方层面难以有效实施的基本原因。 提高城乡规划实施的有效性，必须减少所有利益相关者的信息成本。

19、3.5自上而下的监督模式是城乡总体规划难以有效实施的重要原因城乡规划的实施监督有两方面的含义：一方面是政府行政部门对于各种开发建设行为的合法监督和依法强制执行；另一方面，是公众对于政府规划实施决策的监督。目前看来，这两方面的监督机制总体说来都是高信息成本的、政府主导的、自上而下的监督模式。对于快速发展的城乡地区的规划控制而言，这种监督模式的有效性主要存在两方面问题：其一，上级政府行政部门对下级部门管辖范围内的开发建设行为的监督，主要依赖于下级政府部门的“报告”。这是因为城乡总体规划实施所涉及到的地区规模太大，政府层级较多。因此，中央和省一级政府对于市、县一级政府规划实施的行政决策和监督，所付出

20、的信息成本必然很大。另外，省一级政府对市、县一级政府决策的监督力度也十分有限。因为一方面省级政府与市、县一级政府往往存在直接的、共同的地方利益甚至是个人利益上的关联；另一方面，省一级政府规划监督对于市、县一级政府而言缺乏实质性的权力支持。因为经城乡规划法授权，市、县一级政府具有实施城乡规划的权限。出于地方政府官员的理性行为，任何一个地方政府领导都会尽力向上级政府汇报成绩，总是倾向于报喜不报忧的。当地方存在的问题发展到了非由中央政府进行全国性大规模检查的时候，其实不良后果在地方层面已经形成，有时会造成难以挽回的损失。其二，从非政府的监督，或者下级政府对于上级政府的决策监督来看，法规上虽然明确规定

21、基层政府或者非政府的利益相关者有权监督城乡规划的实施，但是，由于政府决策过程的封闭性，即便是公众有意介入，也因缺乏准确的信息而难以奏效。再说，基层政府或者非政府的利益相关者的监督是否为决策者所重视，并没有任何具体的法律法规来保证。再其次，下级政府官员的利益、绩效的评定，在很大程度上取决于上级政府官员，而不是公众的评价。因此，下级政府对于上级政府的监督力度就可想而知了。3.6各种社会“关系”已经成为一种特殊“资源”影响所有利益相关者的决策理性“关系”，作为一种特殊的非正式制度约束已经越来越深入地影响到社会每一个人的利益及其支配资源和享有服务的能力。根据英国社会学家Anthony Giddens的

22、结构化理论，社会制度既是社会结构的一种结果，又是一种媒介，通过这种媒介，一定的政治经济权力得以传递从而约束或者赋予社会中不同的人有不同的支配资源和享有服务的行为能力。政治权力的传递通过正式法定“授权”的方式实现，而经济权限则主要体现在产权的制度规定上。对于担任不同社会角色的人来讲，社会制度赋予不同个体的政治和经济的权力是不平等的，是社会结构化的结果。“关系”之所以能够成为一种特殊资源在城乡规划社会实践中发挥作用，在于这种资源能够将具有不同的政治、经济权力的个体结合到一起，从而使利益相关的个体，能够免于或者突破某种正式制度的约束和壁垒，通过互惠互利而达到自身利益趋向最大化的目的。4、城乡总体规划

23、实施机制4.1建立城乡总体规划实施机制的基本原则城乡总体规划实际上是关于城乡地区未来发展的政策陈述，它所涉及的关于城乡发展的战略内容、空间形态的发展引示以及各项资源在土地使用上的调控，使得城乡总体规划成为影响城乡发展和空间布局的重要政策。因而需要建立城乡总体规划实施机制的基本原则满足市场发展的需要，又符合公众和城市整体利益的实现，以此保障规划真实作用的体现。作为政府公共政策重要组成部分的城乡总体规划，衡量它的实施效果的标准主要是效率与公平。一般而论，最佳的投入产出比是经济效益标准的主要判别标准。当然，这里的投入与产出，并非是指建一个项目的投入与产出，而是指推行一项政策所投入的人力、物力、财力等

24、的内容与政策产出之间的比例关系。因而作为对市场干预的有效手段城乡规划，必须引导市场的有序发展，满足其根本的利益需要。同时，维护公平、倡导公正也是城乡规划的主要职责。这包括两层意思：第一，要从社会大众的角度出发，从城乡的整体利益出发来考量城市与乡村的发展、规划；第二，要关注社会中的弱势阶层，如失地农民，维护他们的利益需求。也就是说，既定的规划政策至少不会遭到社会普遍的或一部分人的强烈的抵制，最好可以得到社会的较为广泛的认同和支持，以获得良好的公众基础。其次，既定的规划政策不会造成严重的社会现实问题或历史遗留问题，而是直接造福于民、造福于社会、造福于人类。4.2城乡总体规划的实施是城市政府的基本职

25、责城乡总体规划的意图在于通过对城乡发展过程的干预，以形成一个既符合城乡发展规律又符合人类发展需求的城乡空间环境。城市政府作为各项政策的制订、实施和管理部门，城乡规划无疑是其进行市场干预和城乡管理的重要手段。因而，城市政府应该担负起城乡总体规划实施的基本职责，城乡规划的制定和实施是城市人民政府的主要职能之一。城市的规划、建设和管理的归结点就是城乡规划的实施，而城乡规划管理部门将是主要的组织规划运作的职能部门。但是，城乡规划的实施最终并非是仅靠政府规划部门来进行的，而是由全社会的各个组成部门来具体运作的，规划部门能够担当的只是其中的协调和管理的作用，而且在很多方面需要依靠社会的各个组成要素之间的相

26、互协同作用，充分发挥社会各阶层的力量。城乡规划是一项极为庞大繁复的社会工程，不仅所需资金巨大，政府无以独立为之；而且牵涉利益团体众多，仅凭城乡规划行政部门协调好各方利益已属不易，更何况独自实施、管理。而在现阶段大多数城市政府依旧沿袭了计划经济时期的城市建设模式，承担了从项目立项到施工建设完成的一系列职能任务，这在改革开放的初期为城市的迅速发展赢得了时间和节省了各项交易成本。然而在以多元经济体制为基础的市场经济中，这种一元化的集中管理模式已越来越成为城市经济发展的桎梏。城乡规划是一项政府行为已是不争的事实，城乡规划的实施具有法律授权的行政行为特征，但要仅凭此强力行为，依靠政府自身引导和控制城市的

27、开发建设在市场经济下是行不通的，况且政府也没有那么大的实力。市场经济体系下的城市开发牵涉到众多的利益团体，简单而言就有政府、企业、市民以及各部门之间的利益群体。一部成功实施的规划，必定是一份经过多次博弈、广泛协商的“社会契约”，在这里就很有必要廓清各种利益团体之间的职能权属。城市政府主要负责创建良好的投资环境和宜人的生活空间，承担基础设施环境的建设，同时调动企业参与城乡建设的积极性，依法引导和控制企业的开发建设活动，它制定“游戏”的规则但并不参与“游戏”，更多的承担服务、协调的职能。而市场才是城乡开发建设的具体主体，在追逐利益最大化的同时通过政府进行有效干预。城乡规划就是协调政府、企业、公众三

28、者间的利益关系，实现资源在城乡土地和空间上有效配置的手段。因而城乡规划不仅是一项政府行为，更是一项市场行为，城乡规划的实施需要社会整体的协同作用。4.3城乡总规的推进机制城乡规划编制的过程是将各个组成要素的发展组合起来形成一个未来的整体，而规划的实施过程要求将这个整体进行分解，在新的发展目标的统合下为各个组成要素指出行动的方向。因此，城乡总体规划实施政策的运作过程，要求首先是将城乡规划所确立的基本原则、规划内容以及规划的目标都能够进行分解，在分解的基础上，结合各个要素自身发展的规律，制定各个部门的发展政策。城乡总体规划作为一种政策规划，在编制的过程中已经得到充分的协调，并得到权力机构的批准，也

29、就意味着具有了法律效力，因此, 就必须在城市和农村的各个部门、在城乡发展各个阶段都能得到贯彻。为了保证城乡总体规划政策的实施，需要对这些政策进行进一步的深化，在深化的过程中，运用规划的手段来不断地推进这些政策的落到实处，同时也可检验这些政策实施的可行性，这就需要各层次规划的协同。就城乡规划部门而言，保证城乡规划的实施是其最基本的职责，因此，就要运用规划层次的推进作为其基本手段，保证城乡总体规划的战略意义、基本原则能够在具体操作层次上得到体现，使政策的内容具有非常的实体性。城乡规划法中所称的城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划，但

30、乡及村庄规划并未直接纳入统筹考虑。鄂州过去仅编制过城镇体系规划和城区总体规划，缺乏对全市域城乡建设的规划指导。在“两型社会”的要求下，过去的规划范围已无法适应新形势的变化。因而，在未来城乡建设中，亟待建立完善的市域城乡规划编制体系。完善市域城乡规划编制体系就要保证各类规划形式的延续性。就城乡总体规划而言，分区规划、详细规划、城市设计以及村庄规划等都是城乡总体规划实施的政策工具。就此我们所要确立的基本概念是这些规划形式之间的相互衔接，应当根据各种规划形式的不同情况建立起不同的制度要素及其框架。各类规划形式之间的延续性是建立在目标-手段链的基础之上的。这就是说，上一层次的规划是下一层次的规划的目标

31、，下一层次的规划是上一层次规划内容实现的手段。这就可以比较明确地划分各个层次规划的内容及其深度。这样，各个层次的规划就组成了从市域最宏观的战略性的目标到最具体的、可直接操作的内容的体系。这是任何规划体系建立的基本准则。每一个层次的规划都需严格界定下一层次应当遵循的基本原则和内容，下一层次规划在编制的过程中以及在规划文本中都必须反映对上一层次规划原则和内容的遵守体现在哪些方面。并且，在规划实施过程中，针对于上一层次规划所存在的问题或由于社会经济状况的改变而需要进行局部调整，可以在下一层次规划中进行。但规划政策应当确定规划实施过程中进行修正的可允许幅度的范围，其中对于用地性质可以相容性差异来表达，

32、超越相容性范围的修正则需予以严格界定；对于开发强度应有总体规定，并以一定的百分数量规定允许的调整幅度；对于基础设施则应由地区总量的规定和调整幅度。一旦下层次的规划超越这些限度则视同上一层次规划的调整，需经过相应层次的法定程序的审查，视同上一层次规划调整而按法定程序进行操作。4.4政府机构的协同机制政府部门的协同是城市公共政策实施的关键。政府各个部门行动的基本原则也都是为了城乡整体的发展和为社会公共利益的服务，但是往往由于部门利益的牵制作用或者由于囿于部门考虑问题的局限性，会在解决了本部门问题的同时造成其他部门问题的产生，或者由于考虑了问题的即时效应而对长远问题或整体问题予以了忽视，这都需要各部

33、门之间要建立起相互协同的作用机制。首先，要在建制上建立相互融合的结构，在我国的行政建制中基本上是采用横向管理层与纵向管理体系相结合的混合式结构，这种结构保证了体系的上下贯通和地方的综合职能，但也存在相应的问题：一是一些综合部门尤其是规划部门也只是政府的一个部门，难以起到真正全面的综合协调作用，二是纵向的体系仍然具有较强的作用，在这样的状况下，地方综合职能的发挥受到制约。从体制改革的角度，今后将加强地方横向的综合管理职能，也就是通常所说的管理的属地化，这种改革必然会加强政府整体的综合协调能力；其次，综合管理部门的职能也将得到进一步的加强。但也不能否认纵向系统管理的职能，而是应当加强综合部门与职能

34、部门以及职能部门与职能部门之间的联系，对于规划部门而言，要建立和完善“边际人”制度，使各方面的决策能够尽快穿越边界，成为各个部门之间后续决策的共同基础。此外，各个部门的决策应当以政策规划及后续的各项规划作为决策依据，使政府各个部门的行动都保持在同一的方向上。政府部门之间的协同工作是现代城市政府行政能力的重要方面。城市政府的各个部门在行政管理的过程中都代表着市政府在行事，它们都不应当有独立的位置，它们是一个整体。它们作为市政府的各个组成部门，共同代表着市政府的立场，发挥着市政府在某一领域的管理职能，而它们之间的相互作用关系应当是相互协同的，从而成为一个整体发挥作用。如果各自为政、各行一套，政府整

35、体的形象就是分裂的、破碎的，只能反映出城市政府行政能力的低下。因此，这就意味着，政府各部门是一个整体，任何政策和决定、行为都应是从市政府的立场出发，不能出台互为对抗的公共政策或决定。要做到这一点，就要求政府各部门之间在决策之前进行信息互通与协商，并在决策之后共同执行。共同执行的涵义意味着，不仅制定某个公共政策的部门需要执行，其他政府部门也必须共同执行同一的政策。城乡规划是城市政府的重要政策手段之一。一般而言，政策包括了法令、措施、条例、计划、方案、规划或项目等。规划是政府政策的基础和未来政策的方向，是政府各类政策实施的起点和最终归结。由于城市本身所具有的复杂性，城市政策涉及到各个方面，这就要求

36、有相互统一和协调的政策体系。城乡总体规划的意图即在于通过对城乡发展过程的干预，以形成一个既符合城乡发展规律又符合人类发展需求的城市空间环境。在此过程中，城乡总体规划所起的作用就是将各个部门、各个领域的政策在城乡空间层面上进行综合和整合，在未来发展的前提下，提出城乡整体的发展政策框架。这种政策规划针对的是城乡整体，而非某个部门（即使是城乡规划管理机构或规划部门这样的综合部门），作为实施这样的政策体系的实体，应当是整个政府部门，而不仅仅是所谓的规划部门。城乡总体规划的实施也需要发挥政府的综合协调作用。城乡总体规划涉及到城乡建设和发展的全局，规划的编制与实施需要通盘考虑城乡的土地、人口、环境、工业、

37、农业、科技、文教、商业、金融、交通、市政、能源、通信、防灾等各方面的内容，需要对这些内容统筹安排、综合部署，需要协调多方面的相互联系又相互制约的关系，同时还要协调各部门的各类建设和发展行为的时空间关系，这样一件涉及到城市政府各个组成部门的、综合性很强的工作，也决不是一个规划部门所能完全胜任的。从这样的意义出发就可以看到，城乡总体规划的整个过程涉及到城乡组成的各个方面，任何城市组成要素的变化都会影响到城乡建设和发展的进行，城乡总体规划的实施依赖于社会整体的共同努力，这种努力要求在社会、经济和政治制度上的协同，要求社会各个方面建立对城乡规划的正确认识，在进行各项决策时顾及到城乡总体规划的整体性原则

38、和基本框架，也要求城市政府通过政策引导、行政管理和监督指导来组织规划实施。城乡总体规划是保证城乡社会经济发展目标全面实现的重要手段之一，而要实现城乡发展的战略目标就需要通过规划实施机制的建立，将社会整体组织在一个完整而协调的行动的整体之中。从另一方面讲，应将各级政府行政领导组织城乡规划实施的工作列入到工作成绩考核的指标中，从而使城乡总体规划的实施得到组织上的保证。l 与计划、财政部门的规划协同城乡规划与经济社会发展计划管理之间的结合，是保证实施规划和落实计划的前提。一方面，在编制城乡规划时，应当以国民经济和社会发展规划以及城乡发展战略为依据，计划强调的建设项目，其选址和布局必须符合城乡规划的要

39、求；另一方面，城乡规划所确定的城市基础设施和公共设施建设项目，应当分期分批地内容到国民经济和社会发展计划中，以保证城乡规划的实施。在具体建设项目的审批过程中，应当贯彻中华人民共和国城乡规划法和国家建设部与国家计委建设项目选址规划管理办法的要求，只有取得城乡规划管理部门的建设项目选址意见书，计划管理部门才能对建设项目的可行性报告进行审批和立项。从这个意义上讲，计划管理部门的职责是确认具体的建设项目作为城市而言是否需要，在经济上是否可行，以及在什么时候开展最为有利等。而这个项目是否可行的一个重要基础则是能否在适当的地址安排，与地区发展是否有利，与周边关系能否协调等，一旦用地的条件发生变化，项目的可

40、行性基础就发生改变，而这正是规划管理部门的职责。从计划管理和规划管理的关系上可以看到两者之间有一定的先后关系，即首先是城市是否需要某个项目，然后才是能否在城市中进行安排，但后者对前者的成立具有重要的约束作用，并最终影响到该项目能否发挥好的效益，因此，在两者运作的相互关系上，不应当存在支配性的关系，而应看作是一件事情的两个方面。在市场经济体制下，计划管理已经不仅仅局限于政府的计划管理部门，大量的建设计划由市场的运作而形成与决定，在政府分级管理的体制下，乡镇政府也担当了重要的职能。从计划管理的角度出发，规划管理应当强化对项目选址的管理，从而纳入到规划体系，与详细规划相一致。针对市场的投资开发进行管

41、理而言，应当加强政策引导，明确在特定的时间应开发哪里、允许开发什么内容等，将开发建设项目的决策纳入到城乡规划的轨道上；针对政府部门从发展地区经济的角度到处争项目，造成重复建设和恶性竞争，从市政府宏观调控的立场出发，对建设项目的选址决定权应当提升，由市规划建设局按城乡规划实施的时空序列、从生产力布局和社会空间协调发展出发对建设项目进行综合平衡，并具有决定权。此外，财政保障也是规划得以顺利实施的关键。在城乡规划领域，规划过程只有拥有了一定的经济手段才能得以施行和实现。这里有三方面的内容：首先，城市公共财政的配置必须与城乡规划和总体规划实施政策相协同，这种协同既表现在空间布局上，也表现在时间安排上，

42、使城乡建设能够有序开展。在此过程中，城乡规划管理部门在公共投资决策过程中应当拥有参与和决策的权力，在市场经济体制下，城市公共资金的投入方向和地区、基础设施的建设等引导城乡建设和房地产开发的关键性措施，规划部门通过对这些资金安排与规划过程的结合，可以保证建设过程与规划的协同。第二，城乡规划是以社会利益为原则的，因此，不能以特定的利益团体的需求为出发点，也不能从属于这类团体，而且城乡规划本身也不能为谋求自身的利益而运作，因此，其运行过程必须由城市社会予以经济上的支持，这是对城乡规划整体价值的保障。第三，城乡规划在实施的过程中，会遇到来自其他部门或开发商在经济利益上的挑战，这种挑战只有通过一定经济力

43、量的对峙才有可能得到化解，这其中最为主要的是为了实现城乡规划的内容和要求，需要对特定土地进行收购，因限定土地使用及容量而需要对相应地产进行补偿，以及一些特定设施的建设等。只有这样，城乡规划才能在实施的过程中保持其主动权和引导性。l 与国土资源部门的规划协同国土资源部门是对我国城、乡土地资源进行统一管理的职能部门，城市内部的各项开发建设最终落到土地使用上的都得经过它的审批，而由其编制的土地利用规划是城镇规划的总纲。因而，与土地管理部门之间的规划协同是城乡总体规划顺利实施的基础。城乡规划管理部门从事的是城乡建设的规划管理，土地管理部门所从事的是土地使用权属管理，由于任何的建设都需要使用土地，因此两

44、者所从事管理的对象有共同的内容，但在管理的方式和内容上有所不同。城乡规划管理部门强调的是土地使用的方式，作何用途，如何使用及何时使用等，而土地管理部门则关心谁来使用、采用何种手段实现土地权属的转移等。国家城乡规划法规定了建设用地规划许可证是土地管理部门行使土地权属管理职能的法律依据，土地管理部门必须依据规划管理部门的审批意见办理土地权属手续。城乡规划法还规定了“规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的，该国有土地使用权出让合同无效；对未取得建设用地规划许可证的建设单位批准用地的，由县级以上人民政府撤销有关批准文件；占用土地的，应当及时退回；给当事人造成损失的，应当依法给予赔偿”，城乡规划法更进一

45、步规定了“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照中华人民共和国土地管理法有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证”。根据相关的行政诉讼法、国家赔偿法等法律法规，政府对这一类的越权、违反审批所造成的损失必须进行赔偿。当然，城乡规划无论在编制还是在实施过程中都必须遵守国家土地管理法及相关的法律法规，贯彻“合理用地、节约用地”和保护耕地的基本国策，尊重合法的土地权属，这是规划行为合法性的基础。在具体的管理手段上，国家土地管理法确立了建设用地计划管理的方法，但这仅涉及到

46、对耕地的占用，而未涉及城市用地的再开发，对于像鄂州这样的城市，城市用地的外延性扩展要求将远远大于城区内部的再开发，这就要求对开发的用地量进行全面的管理，而这种管理必须与规划的内容相结合。总体规划的年限有15至20年，规划的实施是一个循序渐进的、逐步开展的过程。如果对开发的时序不重视，就会出现遍地开花式的、飞地式的开发建设，如果以土地使用的功能来衡量，这些开发建设确实是与规划相符的，但规划所要求的基本原则及其产出都与规划产生很大的差异，而且在农田保护、城乡运作的经济性、城乡设施的配套以及社会的整体性、凝聚性等多方面出现了许多问题。而控制建设时序，就是要确定先建什么、先建哪一个地区，然后再建什么、

47、建哪一个地区，再后建什么、建哪一个地区等，也就是要确定城乡总体规划实施的先后秩序。确定建设时序，应当与市域内决定性的建设重点有关，应当做到新建一片，就要建成一片，收益一片，然后再建一片。城市的发展建设应当是有序的，这种有序性还体现在任何建设都是相互配套的、协同的，而不能是建了一项设施而由于缺了某一设施而不能正常运作或使用，同时也应当体现在任何建设都是城市环境、景观和城市形象的组成部分，只有集中的、成片地建设才能保证在较短的时期内就出效果、出形象。这必然要求用地指标的投放要与城乡规划相结合。l 与交通、能源、公共服务等部门的规划协同城乡规划的本质意义，就在于通过对城市土地利用及空间结构的合理分配

48、和安排来实现对社会各项资源的合理配置，从而达到对城乡发展的引导和控制。而在此过程中将会不可避免涉及到社会各部门的切身利益，而城乡规划已被现代的城乡发展证明为十分有效的资源调配方式，因而，获得规划与其他相关部门的协同对于城市的发展就显得非常必要。首先，要在政府建制上建立相互融合的结构。在我国的行政建制中基本上是采用横向管理层与纵向管理体系相结合的混合式结构，这种结构保证了体系的上下贯通和地方的综合职能，但也存在这样的问题：一些综合部门尤其是规划部门只是政府的一个部门，难以起到真正全面的综合协调作用。而城乡规划的实施，最终并非是仅靠规划部门来进行的，而是由城市社会的各个组成部门来具体运作的。在各个部门制定和执行政策时，都应当以城乡规划所要求的基本目标作为这些政策的基本目标，以城乡发展目标作为评估其政策的最基本的准则，使得城乡规划的基本原则和法定规划应当成为城市空间和土地使用开发决定的依据。此外，对于能源、交通以及公共服务等部门，在项目的确定和先后程序上，也应当与城乡规划实施的步骤和行动纲领相协调，使得这些项目的开展带动周边地区进行符合规划的建设和开发，使政府各个部门的行动都保持在同一的方向上。4.5规划实施的引导机制城乡规划向公共政策的转化是推进规划实施的基本方向，因