基于活力测度的国家级新区发展路径研究.pdf

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1、基于活力基于活力测度测度的国家级新区发展路径研究的国家级新区发展路径研究王琼，李昕，苏佳耀王琼，李昕，苏佳耀摘要：摘要：国家级新区是由国务院批准设立的以相关行政区、特殊功能区为基础，承担着国家重大发展和改革开放战略任务的大尺度、综合型城市功能区，其设立和发展是以带动区域经济增长、实现产业战略升级、扩大对内对外开放为主要目的。目前国务院已批复的国家级新区共计 19 个,不同国家级新区的发展水平存在显著差异，呈现出不同活力特征。本文从新区构想时间开始，选取 17 个国家级新区的 2012-2018 年夜间灯光数据，通过测度城市活力配合各类统计数据分析为基础，对新区之间的发展差异在活力广度及活力强度

2、两个维度进行分析，并由此对各新区的发展阶段进行识别及分类，探讨国家级新区的发展路径。研究发现，国家级新区的发展路径表现为“活力快速增长-活力增长放缓-活力增长重新加快”的过程，活力增长驱动力实现了“外部资本驱动”到“内部产业驱动”的演变。关键词：关键词：新城新区，国家级新区，城市活力，夜间灯光数据，发展路径1 引言引言改革开放以来，快速工业化和城镇化导致城市中心区面临人口产业过度集聚、基础设施相对落后、资源环境超负荷承载等问题，建设新城新区成为缓解城市病、疏散功能以及刺激经济增长的重要手段1，新城新区亦被视为区域发展重要的增长极。目前我国形成了以国家级新区为龙头、国家级经济技术开发区和高新技术

3、产业开发区为骨干，省(市、区)级各类新城新区为重要支撑的新城新区体系2。在众多类型的新城新区中，国家级新区具备更高的战略层级和行政级别、更加复合多元的功能目标以及更大尺度的空间布局，且与改革试验区、区域规划共同作为国家发展与改革委员会推动的三大区域政策，即国家级新区兼具了城市新城新区和国家区域政策的二重属性，是汇集各类资源、促进区域发展、进行改革探索的崭新战略平台。随着 19 个国家级新区的先后成立，研究的关注点从早期新区发展意义、新区发展战略研究转变为新区的区位选择、设立的内部逻辑、管理体制、发展问题等方面的研究。2014-2016年间 12 个国家级新区密集落地，针对国家级新区这一发展变化

4、有不少学者对国家级新区的历史沿革、现状问题、未来发展策略进行了梳理和展望37，如王昂扬认为新一轮国家级新区的设立折射出我国深化对外开放、重塑经济发展格局的改革趋势3，谢广靖认为国家级新区发展面临着土地利用粗放、政策支持力度退减、竞争环境严峻，制度创新不足等问题，应强化对国家级新区的调控，应加严对国家级新区申请的审核6。此外，诸多学者基于尺度重构视角对国家级新区的空间生产8,9、规划编制10,11、行政管理12进行探讨。但对于各个新区之间发展差异的量化测度较少，对我国各国家级新区在发展阶段、模式及路径方面展现出的规律更较少触及，基于国家级新区在城市尺度及区域尺度的双重属性，本文采用夜间灯光数据衡

5、量城市活力这一普遍用来测度区域发展水平的方法13，通过对新区夜间灯光范围（即像元数）的变化分析城市活力的空间格局即活力广度，夜间灯光强度（即 DN 值）的变化定量分析城市活力的集聚程度即活力强度。通过两个指标的绝对水平、相对城市中心区的相对值及变化趋势，勾勒各新区的发展阶段，并由此探讨国家级新区这一国家战略平台的发展路径。2 新区构想是发展的起点新区构想是发展的起点纵观 19 个国家级新区的成立及发展历程，存在新区构想及新区批复两个时间节点，绝大多数国家级新区1的构想都起始于 2010-2012 年期间。但是国家级新区的批复则延绵数年，国家政策红利的释放是逐步的。在新区构想上，2010 年重庆

6、两江新区设立后，为各个省市形成示范。其后各个省市开始筹备自己的新区，主要为东部及西部省市，例如成都、兰州、广州、浙江、贵州、福州等，2011 年成为国家级新区构想生成的高峰年。2012 年后东北三省、中部地区如湖南、江西等才开始构想自己的区域增长极。从新区批复来看，政策红利的释放是逐步的、有战略考虑的。2011 年以海洋经济开发为主导的浙江舟山群岛新区出台，2012 年代表欠发达地区新型城镇化的兰州新区、推动第三个城市群珠三角发展的广州南沙新区的相继设立，均经过 1-2 年的筹备期，从国家战略布局的角度来讲这几个新区的重要性也突显。2014 年国家开始放松对国家级新区设立的严格管控，经历了较长

7、的筹备期，大批之前的构想成为现实，西咸新区、贵安新区、青岛西海岸新区、大连金普新区、成都天府新区相继成立；2015 年又释放了一批，例如长沙湘江新区、南京江北新区、福州新区、滇中新区、哈尔滨新区等。这个时期国家级新区的获批均经历了3-5 年。2014 年国家首先批复了与两江新区同时在 2009 年提出构想的陕西西咸新区，以及2011 年开始筹备的贵安新区，突显了中央政府希望国家级新区成为西部地区发展振兴的增长极的政策意图，其后青岛西海岸、大连金普两个沿海新区的出台直指渤海湾的发展，也表明了国家振兴东北老工业基地的决心，最后在 2010 年两江新区后又在西南地区部署了成都天府新区。2015 年国

8、家则首次在中部和东北腹地设立国家级新区长沙湘江新区和哈尔滨新区，同时东部（南京江北新区、福州新区）西部（滇中新区）的战略布局框架仍旧明显。2016 年延续政策红利释放的尾声，东北的长春新区、中部的赣江新区也挤入国家级新区的队列。2017 年雄安新区的成立是中央在国家级新区平台上的一个全新尝试，在政策意图及战略高度上与其他国家级新区迥异。可以说，新区构想是国家级新区发展的起点，也是测度国家级新区发展路径的起点。从新区提出构想开始，城市对新区的建设投入就已经开始。例如目前正在申报国家级新区的武汉长江新区、郑州郑东新区等 10 多个城市新区，其发展已具备一定基础。1除了 1992 年的浦东新区以及

9、2006 年的天津滨海新区。3 国家级新区的活力差异国家级新区的活力差异3.1 国家级新区活力的测度方法国家级新区活力的测度方法本研究首先运用夜间灯光遥感数据对国家级新区的建成区进行识别，作为国家级新区的研究范围。本文采用 2012-2018 年中 4 月份的 NPP-VIIRS 月合成夜间灯光遥感影像数据，运用 ArcGIS 空间分析工具,依据城市行政范围裁剪夜间灯光遥感影像,采用双线性内插法将NPP-VIIRS 夜间灯光遥感影像重采样至 500m*500m 的格网，通过 ArcGIS 赋值技术将夜间灯光 DN 值赋到每个格网当中；下一步借鉴王海羽等学者所采用二分比较法提取城市建成区14，调

10、整夜间灯光遥感数据的阈值逼近城市建成区面积统计数据而确定最佳阈值，并基于该最佳阈值识别提取城市建成区，根据国家级新区规划范围，从城市建成区中提取国家级新区建成区。本文中的国家级新区活力选取了活力广度和活力强度两个指标，活力广度即活力分布的空间范围，采用国家级新区建成区范围内的夜间灯光像元数作为表征，活力强度即活力集聚程度，采用国家级新区建成区范围内平均网格夜间灯光 DN 值作为表征。选取除雄安新区和舟山群岛新区以外的 17 个国家级新区作为研究对象2，分析国家级新区建成区范围内的活力表现。这 17 个国家级新区筹备期均早于 2015 年，最晚的赣江新区于2014 年提出设立国家级新区的构想，且

11、考虑到夜间灯光遥感数据的在较短时间范围的波动较明显，故以 2012-2014 年、2015-2018 年分为两个阶段，求取阶段内各年份的活力指标年均值作为该阶段的活力指标，对国家级新区活力的现状和历史变化特征进行分析。3.2 国家级新区活力现状的区间差异国家级新区活力现状的区间差异3.2.1 活力广度与发展阶段相关分析国家级新区现状活力广度的区间差异，发展较早、较发达城市的国家级新区活力广度较大；起步较晚的西部地区的国家级新区活力广度普遍较小，但与城市中心区的活力广度差距较小。天津、重庆、广州、成都这类中心城市的国家级新区活力空间分布较广，其国家级新区的活力广度均超过 580，前三者的国家级新

12、区设立于 2012 年前，发展较早；西部地区的国家级新区的起步较晚，活力广度普遍较小，如兰州新区、昆明滇中新区、陕西西咸新区、贵州贵安新区的活力广度不足 400，而与所在城市中心区进行对比，欠发达地区的国家级新区活力广度与城市中心区比值普遍较高，即国家级新区与所在城市中新区活力广度的差异较小，西咸新区、贵安新区、赣江新区、舟山群岛新区与城市中心区的活力广度比值均超过0.6（图 3-1）。综上，起步较早、发达地区的国家级新区的活力空间分布较广，且明显小于所在城市中2雄安新区成立于 2017 年，其起步较晚且设立背景存在特殊性，舟山群岛新区的规划范围基覆盖整个舟山市域，与其他新区空间形态差异较大，

13、故本文研究对象将雄安新区和舟山群岛新区剔除。心区；发展较晚的西部国家级新区活力空间分布较小，但与其所在城市中心区的活力广度差距较小。图 3-1 国家级新区现阶段活力广度3.2.2 活力强度与发展年限相关发展较早的国家级新区的活力集聚程度较高；城市实力较强的国家级新区活力集聚程度与城市中心区较为接近，东北、西部欠发达地区的国家级新区活力集聚程度明显低于城市中心区。起步较早的国家级新区的活力强度普遍较高。除发展最早的上海浦东新区、天津滨海新区的活力强度较高，分别达到 58、42，其他新区的现状活力强度均不足 40，2014 年以前设立的 10 个国家级新区活力强度中有 7 个超过 30，而 201

14、5 年后设立国家级新区活力强度均不足 30。对比国家级新区与所在城市中心区的活力强度比值，城市发展水平越高，该项比值越高，即国家级新区活力集聚程度与城市中心区越接近。各国家级新区该项比值主要集中在 0.40到 0.55 之间，城市实力较强的比值较高，如上海、天津、南京、广州、长沙，其中发展较早的上海浦东新区、天津滨海新区的该项比值最高，达 0.56、0.55，活力集聚程度与所在城市中心区最接近；而东北、西部地区的国家级新区的该项比值较低，活力集聚程度与所在城市中心区差距较大，如东北地区的长春新区、哈尔滨新区均不足 0.4，西部地区的兰州新区、贵州贵安新区、昆明滇中新区、陕西西咸新区均不足 0.

15、5（图 3-2）。图 3-2 现阶段国家级新区活力强度3.3 国家级新区活力变化的区间差异国家级新区活力变化的区间差异3.3.1 西部国家级新区已超越实体扩张阶段西部国家级新区活力广度扩张较快，东、中部国家级新区相对稳定；除广州南沙新区、江西赣江新区、上海浦东新区、长沙湘江新区，大部分国家级新区活力广度的扩张速度并不及所在城市中心区扩张速度，兰州新区、贵州贵安新区、陕西西咸新区、成都天府新区、昆明滇中新区等西部新区最为明显，说明这些或国家级新区已超越实体扩张阶段，国家级新区不再是所属城市的唯一建设重点，分析国家级新区活力广度的增长情况，多数国家级新区的增速位于 5%-30%的区间，西部欠发达地

16、区的增速最为明显，兰州新区、陕西西咸新区、贵州贵安新区的增速均超过 20%，其中兰州新区高达 67.6%。活力广度增速处于倒数的 3 个国家级新区中，1992 年设立的浦东新区的活力广度增速较低，仅为为 0.11%，说明其发展较为成熟已经超越实体扩张阶段。分析国家级新区与所在城市中心区的活力广度比值的变化情况，仅有 4 个新区呈正增长，西部国家级新区的减速较大，中、东部国家级新区变化相对稳定。多数国家级新区该项比值减速低于 10%，超过 10%的 4 个国家级新区均位于西部地区，其中陕西西咸新区、贵州贵安新区、兰州新区减速均超过 30%，说明其活力广度扩张明显慢于所在城市中心区；广州南沙新区、

17、江西赣江新区的该项比值增速处于较高水平，说明南沙新区、赣江新区的活力增长快于所在城市中心区（图 3-3）。综合来说，东、西部国家级新区的活力广度增长存在显著的区间差异，东部地区的国家级新区活力广度发展相对稳定；西部地区的活力广度增长较多，但增长慢于城市中心区，国家级新区不是西部城市唯一的建设重点。这在一定程度上反映了，东部地区发展相对成熟，城市发展以注重优化提升；西部地区处于发展快速期，城市发展依赖于外延扩张，且国家级新区不是唯一的建设重点。图 3-3 国家级新区活力广度增长情况3.3.2 活力强度变化个体差异明显国家级新区活力集聚程度的变化情况存在明显个体差异。对比国家级新区活力强度的增速，

18、南沙新区和赣江新区的活力强度增速最大，分别为 41%、24%，西海岸新区次之，为15%，多数新区的增速处于-10%到 10%之间；长春新区、兰州新区减速最大，分别为-22%、-18%。对比国家级新区与城市中心区的活力强度比值的增速，兰州新区、江西赣江新区、南京江北新区、大连金普新区、天津滨海新区的该项比值呈正增长，说明这五个新区的活力强度增长快于所在城市中心区的速度；其余国家级新区的该项比值出现不同程度的降低，两江新区、福州新区等 9 个国家级新区的减速处于 010%之间，活力强度增长略慢于城市中心区；而长春新区、贵州贵安新区、陕西西咸新区 3 个国家级新区的该项比值减速均超过 10%，其中长

19、春新区和贵州贵安新区高达 18.9%、15.6%。活力强度增长远慢于城市中心区（图 3-4）。图 3-4 国家级新区活力强度增长情况4 国家级新区的发展路径国家级新区的发展路径4.1 国家级新区活力增长类型识别国家级新区活力增长类型识别基于前文对国家级新区活力表现的分析，可知国家级新区的活力现状和历史变化特征存在明显差异，并与地域差异、所在城市基础、发展时长存在一定联系。进一步分析国家级新区活力增长与城市中心区的关系，可依据国家级新区与城市中心区在活力广度、活力强度两个维度比值的变化情况，将 17 个国家级新区分为四个类型（图 4-1）。类型，即国家级新区与城市中心区的活力广度和活力强度的比值

20、变化均呈现正增长，即新区活力广度、强度的增长均快于城市中心区，江西赣江新区属于该类型。赣江新区从2014 年开始筹备，2016 年设立为国家级新区，在当前所有国家级新区中发展最晚，在2012-2014 年、2015-2018 年两个阶段中，其活力广度和强度均超过城市中心区，在一定程度上说明赣江新区的设立明显再短期内促进了新区范围内活力的大幅增长。类型，即国家级新区与城市中心区的活力广度比值变化呈负增长，活力强度比值变化呈正增长，即新区活力广度增长慢于城市中心区，活力强度增长快于城市中心区，该类型国家级新区包括天津滨海新区、兰州新区、大连金普新区、南京江北新区。其中天津滨海新区和兰州新区分别设立

21、于 2006、2012 年，属于起步较早的国家级新区，其活力增长效率走低，活力发展停滞不前15,16。类型 III，即国家级新区与城市中心区的活力广度和活力强度的比值变化均呈现负增长，即国家级新区与新区活力广度、强度增长均慢于城市中心区，该类型国家级新区最多，包括重庆两江新区、陕西西咸新区、贵州贵安新区等 9 个，提出设立国家级新区构想的时间均处于 2010-2011 年期间，且除重庆两江新区外，其余 8 个国家级新区设立于 2014 年后，发展时长较短。类型 IV，即国家级新区与城市中心区的活力广度比值变化呈正增长，活力强度比值变化呈负增长，即新区活力广度增长快于城市中心区，活力强度增长快于

22、城市中心区，该类型新区包括上海浦东新区、广州南沙新区、长沙湘江新区，新区所在城市的发展水平较高，实力较强，开发较早较早，新区发展相对成熟。国家于 1990 年开始开发开放浦东新区，并于1992 年成立了浦东新区，是发展最早的国家级新区；广州南沙地区于 1993 年设立广州南沙经济开发区，2011 年提出设立国家级新区的构想，并于 2012 年成立了南沙新区；长沙湘江新区的前身是 2008 年 6 月成立的长沙大河西先导区，并于 2013 年提出设立国家级新区的构想，在 2015 年成立了湘江新区。图 4-1 国家级新区活力增长类型4.2 国家级新区发展路径分析国家级新区发展路径分析基于国家级新

23、区的活力增长类型识别，对当前国家级新区的发展路径进行分析，可大致分为发展初期、发展中期、发展后期 3 个阶段（图 4-2）。图 4-2 国家级新区发展路径示意图4.2.1 发展初期：实体扩张发展初期，国家级新区活力短期内得到快速增长，活力增长特征表现为活力广度和强度增速均快于城市中心区。国家级新区的批复使该区域获得大力度的优惠政策和财政支持，并开始大规模的规划建设，由于国家级新区的选址多位于城市边缘，发展基础明显薄弱于城市中心区，活力广度和活力强度在短期内得到快速增长，增速甚至超过城市中心区。如发展最晚的江西赣江新区，于 2014 年提出构想并在 2016 年正式成立国家级新区，对比 2012

24、-2014年和 2015-2018 年两个阶段的活力增长情况，在新区设立后短期内其活力强度和活力广度的增长均快于城市中心区。2016 年成立的赣江新区即是这个阶段的代表。4.2.2 发展中期：要素集聚发展中期，国家级新区活力增长逐步放缓，活力增长特征表现为活力增长慢于城市中心区，其中活力强度的变化滞后于活力广度。这一时期国家级新区逐步消化初期的资本投入后，大量的基础设施建设逐步落成，依靠政策和财政支持促进活力增长的阶段逐渐结束，国家级新区发展速度逐步放缓，活力增长也逐步放缓。在发展中期伊始，活力的增长慢于城市中心区，而活力强度增长仍旧快于城市中心区，原因在于发展初期的大规模建设形成了活力的空间

25、发展框架（即活力广度迅速发展），在此基础上实质性经济活力的填充（如工业企业的落地）推进了活力的集聚发展（即活力强度迅速发展），因此活力强度变化滞后于活力广度。天津滨海新区作为 2006 年设立的第二个国家级新区，其发展仍旧处于中期 I 型也就是实体扩张后的要素急剧集聚时期，包括兰州新区，其财政投入、政策投入的巨大力度可见一斑。在发展中期后程，活力强度的增长也随之逐步放缓，活力增长特征表现为活力广度和活力强度均落后于城市中心区。17 个国家级新区中有 9 个处于发展中后期，多为 2010-2011年期间提出构思且设立于 2014 年后的新区，在经历了设立初期的大规模建设后，活力增长进入平缓阶段。

26、需要指出的是，部分西部和东北地区的国家级新区由于本身资源禀赋和宏观区位特征，导致其要素集聚能力有限，其发展会在发展中期停滞，部分出现鬼城现象。4.2.3 发展后期：活力重现发展后期，随着国家级新区产业发展的进一步成熟和相关配套设施的完善，活力增速开始稳步提升，活力广度增长重新超过城市中心区，国家级新区成为地方增长极，此时活力强度增长仍旧慢于城市中心区。当前浦东新区、南沙新区、湘江新区处于这一发展阶段，这三个新区的建设起步较早，浦东地区和南沙地区的开发均始于 1990 年代，而湘江新区的前身则是 2008 年设立的长沙大河先导区，且其紧邻于城市中心区，区位优势佳，成长速度较快。可发现当前处于这一

27、时期的国家级新区，除起步较早以外，其城市发展水平也较高，尤其是上海和广州城市中心区高度发达且活力集聚能力极强，因此这一时期的国家级新区活力强度增长未超过城市中心区，一部分原因在于活力强度变化滞后于活力广度，另一部分原因在于高度发达城市的活力集聚极强，新区活力强度的增长快于城市中心区需要相对较长的发展周期和城市规划发展的契机。能够进入发展后期的国家级新区需要所属城市支持、本身新区发展规模、吸引投资能力、规划布局等多方面有利因素的集合，可谓天时地利人和。浦东、南沙和湘江新区正具备这样的潜力。4.2.4 小结基于城市活力的视角，国家级新区依靠设立初期的资本扶持在短期内实现了活力的快速增长，随着初期大

28、量资本的消化使得新区的活力增长放缓，在此之后新区依靠自身的产业发展获得内生性的发展动力而使得活力增长重新进入快速发展阶段。概括来说，国家级新区的发展路径实际是“活力快速增长-活力增长放缓-活力增长重新加快”的过程，而活力增长的驱动力也经历了“外部资本驱动”到“内部产业驱动”的变化。因此国家级新区的发展成功的关键在于活力增长是否能够实现由“外部资本驱动”过渡到“内部产业驱动”，即新区能够形成产业链、优化产业结构，并完善相关基础配套设施，达到活力的可持续发展。参考文献参考文献1赵雲泰，张晓玲，杜官印，吕晓我国城市新区发展态势及其土地利用管理问题研究J国土资源情报,2015(11)：10-162冯奎

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