基于精明增长理念的成长型中小城市发展思考-以江苏省仪征市为例.pdf

《基于精明增长理念的成长型中小城市发展思考-以江苏省仪征市为例.pdf》由会员分享，可在线阅读，更多相关《基于精明增长理念的成长型中小城市发展思考-以江苏省仪征市为例.pdf（8页珍藏版）》请在佰策地产文库上搜索。

1、基于精明增长理念的成长型中小城市发展思考基于精明增长理念的成长型中小城市发展思考以江苏省仪征市为例以江苏省仪征市为例李伟李伟摘要：摘要：“精明增长”理念并非仅适用于大城市，面广量大的中小城市，尤其是“成长型”中小城市更需要精明增长策略的制定。本文从城市政府的视角出发，总结概括了“成长型”中小城市的一般特征，阐述了“精明增长”理念指导下“成长型”中小城市发展过程中需要重点关注的五个方面，即城市特色、空间拓展、存量利用、发展权转移和城市安全防护，并以江苏省仪征市为例，进行了实践验证。本文观点来自于笔者城市规划管理工作过程中的总结认识，希望为其他同类城市提供借鉴和参考。关键词：关键词：精明增长，成长

2、型中小城市，城市政府，仪征1 序言序言伴随着城镇化进程的不断演进，不同级别的城市均逐渐暴露出一系列城市问题。2015年 12 月，习近平总书记在中央城市工作会议上的讲话中，在中国新型城镇化和城市规划的战略层面，引入了“精明增长”理念，提出“要坚持集约发展，树立精明增长紧凑城市理念”。在这种背景下，城市管理者和学者在“精明增长”理论的指导下，针对城市发展中存在的盲目扩张和浪费现象开始展开反思1。有学者提出“精明增长”理念并非仅适用于大城市，面广量大的中小城市，尤其是“成长型”中小城市更需要精明增长策略的制定2。仪征市位于江苏省中西部，市域西侧与南京市六合区接壤，南侧与南京市栖霞区隔江相望，东侧紧

3、邻扬州中心城区，城市常住人口稳定在 25 万人左右。随着宁镇扬区域协同机制的不断完善和重大基础设施快联快通的不断推进，南京市、扬州市的产业功能溢出效应愈发明显，区域经济、文化正逐步走向兼容并蓄。由于仪征市在土地、生态等方面比较优势明显，未来必将迎来新一轮城市“成长期”，城乡空间将会面临更多的发展选择，“如何科学控制引导城市增长”随之成为当前仪征市亟待研究的命题。因此，在“精明增长”理论指导下，从政府管理者的视角出发探寻其城市增长的科学路径，对于促进该地区的城乡空间健康发展具有重要的现实意义，同时也为其他同类型城市提供借鉴和参考。2“成长型成长型”中小城市的一般特征中小城市的一般特征中小城市，从

4、规模上而言，是指城区常住人口在 100 万以下的城市，一般具有城市空间规模相对较小、经济实力相对薄弱、产业同一化程度较高、技术力量相对不强等特征。而“成长型”中小城市，除具备上述特征外，还应具备必要的“城市成长条件”。2.1 区位发展条件相对优越，区域发展利好不断兑现区位发展条件相对优越，区域发展利好不断兑现随着区域一体化进程的不断加速，生活生产的时空距离不断缩短，“成长型”中小城市由于具有良好的区位条件、生态条件和经济产业基础，城市价值不断得到提升。大城市优质产业外溢、区域重要基础设施投放等区域发展利好，不断在这些城市得到兑现。仪征市地处宁镇扬一体化发展紧密圈层，借助宁镇扬一体化的发展机遇，

5、对外交通基础设施不断优化，未来将形成“两桥一隧道”的跨江交通格局。新一轮南京城市总体规划明确指出，江北新区和紫东新区将作为规划期内的南京重点打造的城市片区，仪征市恰恰与二者均有着天然的地理联系，随着边际溢出效益的不断增殖，势必会对仪征市带来诸多新的发展机遇。图 1 仪征市区域位置分析图2.2 社会和市场影响力逐步提升，城市空间拓展需求旺盛社会和市场影响力逐步提升，城市空间拓展需求旺盛“成长型”中小城市在区域发展中一般都会拥有良好的社会和市场认可度，知名企业落户的同时，往往还会成为国家、省大事件落户城市。仪征市目前已经成功举办第十届江苏省园艺博览会，并已获得 2021 年世界园艺博览会的举办权，

6、这不但成为进一步提升仪征区域影响力和竞争力的有力工具，而且还引来一批国内知名企业落户。仪征市自 2018 年第十届江苏省园艺博览会成功举办以来，已有恒大集团、绿地集团、碧桂园集团、新城控股集团、腾讯科技（深圳）有限公司等多家知名企业落户，城市空间拓展的诉求十分旺盛。2.3 自身资源禀赋和发展基础良好，但发展问题突出自身资源禀赋和发展基础良好，但发展问题突出从一个相对稳定的区域经济发展板块来看，“成长型”中小城市较其他同类城市往往拥有更好的资源禀赋和发展基础，也面临着更多的区域发展“诱惑”。在未实现完全理性管理城市发展的背景下，这些城市的发展问题会更加凸显。仪征市作为典型的工业城市，资源禀赋优越

7、。在过去的几十年里，仪征市紧抓数轮城市发展机遇，产业体系结构逐渐形成，城市空间不断拓展（图 2）。但在以创新转型、绿色发展为核心任务的新一轮城乡发展背景下，仪征面临着城市空间结构亟待优化、建设空间低效分散、滨江岸线资源粗放利用、城市环境和城市安全问题逐渐凸显等众多问题。图 2 不同年代城市空间格局（依次为 1990 年代、2000 年代、2010 年代）3“精明增长精明增长”理念指导下理念指导下“成长型成长型”中小城市发展的核心关注中小城市发展的核心关注3.1“精明增长精明增长”理论及实践研究进展理论及实践研究进展作为一个舶来品，城市精明增长理念是美国在总结城市发展得失的基础上得出的一种城市发

8、展理念，是一种管理城市使之协调成长的新型理论工具，其目的是提高城市土地资源利用效率和其他资源配置效率，实现城市健康有序发展3，政府的引导性和限制性政策是这些目标实现的主要途径4。梁鹤年认为“精明增长”就是城乡政府在基础设施和开发管理的决定中，以最低的基础设施成本去创造最高的土地开发收益5，在区域一体化背景下，可以理解为充分利用区域基础设施资源配置。刘海龙认为“精明增长”要求政府要具有“先见性”“整体性”意识，要统筹兼顾自然与人的需求，构建保护与开发并重的发展框架6。还有一些学者结合实践案例，提出中国应该结合自身实际利用“精明增长”理念，强调在城市增长过程中，要关注存量土地再开发、关注市域空间对

9、城市中心区增长压力的有机疏散、关注在城市增长中留住城市个性7-9。3.2“精明增长精明增长”理念指导下理念指导下“成长型成长型”中小城市政府的核心关注中小城市政府的核心关注基于对“精明增长”理念和“成长型”中小城市一般特征的认识，笔者认为，在新一轮城市空间拓展过程中，城市政府应充分关注以下五个方面内容。一是关注特色精明塑造。中小城市要想跻身于区域一体化发展格局，就必须要跳出“虹吸效应”，接受“溢出效应”，借机借势谋求错位发展。换而言之，中小城市要将“塑造自身产业品牌、营建独特的城市文化品格”作为城市发展的重要任务。二是关注空间精明增长。在新的时代背景下，中小城市必须要站位区域视角，紧紧把握住优

10、质区域产业功能外溢资源，精明划定城市增长区，预控区域发展“窗口”空间。三是关注存量精明利用。一般而言，中小城市的土地利用模式较大城市而言会更加粗放，具有更大的挖潜空间，所以在城市土地管理过程中要大力倡导针对存量土地的填充式开发和再开发。四是关注发展精明转移。中小城市传统的发展模式往往聚焦于中心城区，为有效疏解中心城区发展压力，城市政府应将发展权由城市中心区扩展至城市全域，充分利用好具有良好发展潜力的小城镇以及乡村地区。五是关注城市精明保护。城市安全是城市健康发展的第一道防线，“成长型”中小城市理应树立“保障国土空间生态安全和城市安全”的底线思维，科学开展空间规划布局（图 3）。图 3 基于“精

11、明增长”理念的成长型中小城市发展思路4 精明增长理念指导下仪征城市发展的探索实践精明增长理念指导下仪征城市发展的探索实践4.1 彰显特点，精明发展城市产业和塑造城市精神彰显特点，精明发展城市产业和塑造城市精神随着区域发展竞争的不断加剧，“成长型”中小城市如何立足区域并赢得自身发展空间值得深思。中小城市的产业发展决不能简单复制上级行政区规划的产业方向，更不能在区域产业外溢的过程中无门槛的“拿来主义”。而是要充分依托自身产业发展基础，科学筛选、理性定位，将主导产业形成规模乃至产业集群，从而获得区域产业经济发展中的部分话语权。仪征市围绕自身“长三角北翼先进制造业基地，宁镇扬紧密圈层休闲旅游节点”的产

12、业发展定位，依托汽车工业园、化学工业园、枣林湾旅游度假区，初步形成了以汽车产业、化工产业为主导，全域旅游联动的发展框架（图 4）。其中，仪征市汽车工业和化学工业在全省乃至全国均占有一席之地，休闲旅游业也逐渐获得了区域市场的认可。城市文化是城市的灵魂，是城市精神追求的象征。在城市增长过程中，中小城市要时刻保持警惕，避免在区域一体化进程中被文化趋同。仪征市政府在城乡规划的各个层面都将文化规划作为一项重要的考核内容，针对新城开发，无论是业态布局还是空间风貌定位，都提出了“融入仪征文化要素、体现滨江城市现代化要求”的原则（图 5）。针对老城区，则深入挖掘历史遗存，开展传统街区保护与复兴城市设计，引导传

13、统街区开展渐进性更新（图 6）。图 4 仪征市产业规划布局图图 5 滨江新城规划打造的仪扬河文化长廊资料来源：仪征市城市总体规划（2016-2030），江苏省城镇与乡村规划设计院（图 4）；仪征市滨江地区城市设计（2018），上海同济城市规划设计研究院（图 5）图 6 城南大码头传统街区历史要素保护规划图和功能置换规划图资料来源：城南大码头街区保护与复兴城市设计（2015），上海同济城市规划设计研究院4.2 理性谋划，基于区域思维精明划定城市增长区理性谋划，基于区域思维精明划定城市增长区站位区域一体化发展视角，仪征市应主动对接南京、扬州发展，预控可承接外围产业功能外溢的“优势”空间，留好发展“

14、窗口”。近年来，仪征市依托“两桥一隧道”区域基础设施建设，科学划定城市增长区，提前做好过江“窗口”空间谋划。依托天宁大道过江廊道“窗口”空间，成立滨江新城管委会，精耕细作滨江区域；依托龙潭过江通道“窗口”空间，积极打造以休闲养老为主题的青山特色小城镇；西部依托毗邻南京的地理优势，借助“两园”大事件营销，将枣林湾地区作为落实“宁镇扬乃至长三角地区知名休闲度假目的地”城市发展目标的重要空间载体；东部紧抓扬州城市西进战略机遇，依托新集镇、刘集镇做好外溢产业承接。值得借鉴的是，在这些“窗口”空间利用过程中，城市政府以“产城融合”为理念，严控产业与房地产用地投放比例，提高开发企业产业自持比例要求，防止走

15、入“为房地产至上”的发展误区（图 7）。图 7 仪征市滨江新城产城融合项目规划图资料来源：仪征市滨江地区城市设计（2018），上海同济城市规划设计研究院4.3 用好存量，鼓励市场实施填充式开发和再开发用好存量，鼓励市场实施填充式开发和再开发中小城市较大城市而言，受发展规模束缚的问题更为突出，空间发展选择和用地投放更应理性谨慎。基于此，仪征市城镇空间治理主要从两个方面开展工作：一方面，关注城镇建设用地空间管制，划定城镇建设用地“四区三界”。其中，“四区”即允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区；“三界”即规模边界、拓展边界和禁止建设边界。划定的过程中，与永久基本农田保护红线、生态保护红

16、线充分衔接，充分呼应城市发展目标和定位，做大做强主导产业所在的园区，科学预留城市战略发展空间。另一方面，做好城镇填充式开发和低效用地再开发工作。围绕“老城做减法、新城做加法、集镇做特色”的城乡建设思路，在老城地区针对生活开展棚户区改造，编制更新规划、养老设施、社区用房、公园体系等综合配套规划，引导老城社区复兴。针对现状生产空间，结合总体规划编制工作开展低效产业用地挖潜专项行动，在经济效益（地均产出水平）、社会效益（地均就业岗位）、环境效益评估（地均污染物排放量）等指标评价的基础上，准确定位低效产业用地，逐步开展“退二优二”和“退二进三”工作（图 8）。经济效益分析社会效益分析环境效益分析图 8

17、 仪征市中心城区工业用地潜力评估资料来源：仪征市城市总体规划（2016-2030），江苏省城镇与乡村规划设计院4.4 全域发展，发展权逐渐由中心城区向全域转移全域发展，发展权逐渐由中心城区向全域转移为有效疏解中心城区发展压力，仪征市在严格管控发展质量的基础上，将发展权逐步向小城镇和乡村地区释放。在综合研判现状小城镇现状基础和区位条件的基础上，引导小城镇组团化抱团发展，鼓励小城镇积极承担仪征市及周边城市产业和功能外溢。其中，月塘-铜山小城镇发展组团，与南京六合地区旅游产品联动开发，打造宁镇扬区域生态旅游板块；大仪-陈集小城镇发展组团，作为重要的粮油基地，重点发展现代农业，并依托毗邻安徽省的地理条

18、件，打造商贸物流集聚区；新集-刘集小城镇发展组团，对接扬州发展，重点承接扬州健康养老、休闲旅游功能外溢（图 9）。宁镇扬乡村地区发展在长三角地区乃至全国都处于较为领先地位，为加快推进乡村振兴，融入区域乡村发展分工，仪征市以江苏省特色田园乡村建设为突破口，充分对接区域发展需求，合理利用大事件营销，在枣林湾旅游度假区、月塘镇、马集镇、353 省道沿线形成了一批具有区域影响力的特色田园乡村（图 10）。同时，为应对乡村地区发展理性不足的问题，仪征市加强从全域层面对乡村建设空间实施管控和引导，通过县域乡村建设规划、镇村布局规划、以行政村为单元的“多规合一实用型村庄规划”等编制工作的开展，逐步引导乡村地

19、区空间“精明增长”。图 9 市域片区划分图图 10 月塘镇四庄村规划方案资料来源：仪征市城市总体规划（2016-2030）（图 9）、月塘镇四庄村特色田园乡村规划（2017）（图 10），江苏省城镇与乡村规划设计院4.54.5 以人为本，保障国土空间生态安全和城市安全以人为本，保障国土空间生态安全和城市安全“生态引领，绿色发展”是中小城市在区域一体化发展中保持核心竞争力的重要保障，仪征市作为南京市和扬州市的发展纽带，其生态保育责任更为突出。围绕生态优先的发展理念，仪征市深入践行“绿水青山就是金山银山”“像对待生命一样对待生态环境”等科学论断。首先，应融入区域生态安全格局，突出对西北部丘陵地区、

20、南部滨江地区和东南部长江沿岸湿地地区的生态保护。其次，积极响应长江大保护的国家战略，突出长江生态廊道建设，集约利用岸线，进一步优化滨江生态岸线功能布局，强化滨江生态生活功能。除此之外，加强全域环境治理和生态修复，推进枣林湾、铜山、月塘等重点地区生态修复工程。随着安全事故的频繁出现，科学避免城市安全问题发生，是城市增长中必须严守的一条底线。仪征市作为化工和滨江城市，城市政府要求各级规划都必须牢固树立城市安全意识，妥善解决好城乡居民的生活生产安全问题。以城市总体规划为例，突出针对危化品仓储地、输油输气管线、高压走廊、防洪大堤等城市安全重点监控要素管理，根据相关标准严格做好空间防护，并在土地利用规划

21、图中予以落实（图 11、图 12）。图 11 仪征市安全重点监控要素分布图图 12 仪征市城市安全空间策略分析图资料来源：仪征市城市总体规划（2016-2030），江苏省城镇与乡村规划设计院5 结语结语对于“成长型”中小城市政府而言，城市发展思考是一项循序渐进而又任重道远的工作。在漫长的城乡建设管理过程中，地方政府应尽量减少“缺位”行为，依托“精明增长”等科学的城市发展理念，探索城市健康成长的路径。参考文献参考文献1张高攀.国际新城新区建设实践(十):美国新城在精明增长理论的影响下J.城市规划通讯,2015,(10):17.2于涛方.聪明的城市选择“精明增长”N.北京日报,2016.3瞿理铜.

22、推动湖南省城市精明增长的对策建议J.城市学刊,2018,(06):26-29.4王国爱,李同升.“新城市主义”与“精明增长”理论进展与评述J.规划师,2009,(04):67-71.5梁鹤年.精明增长J.城市规划,2005,(10):65-69.6刘海龙.从无序蔓延到精明增长J.城市问题,2005,(03):67-72.7黄慧明.美国“精明增长”的策略、案例及在中国应用的思考J.现代城市究,2007,(05):19-28.8张娟,李江风.美国“精明增长”对我国城市空间扩展的启示J.城市管理与科技,2006,(02):230-232.9李王鸣,潘蓉.精明增长对浙江省城镇空间发展的启示J.经济地理,2006,(02):230-232.作者简介作者简介李伟,主任工程师，仪征市自然资源局副局长（挂职）,江苏省城镇与乡村规划设计院