基于精明增长理念的成长型中小城市发展思考-以江苏省仪征市为例.pdf
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1、基于精明增长理念的成长型中小城市发展思考基于精明增长理念的成长型中小城市发展思考以江苏省仪征市为例以江苏省仪征市为例李伟李伟摘要:摘要:“精明增长”理念并非仅适用于大城市,面广量大的中小城市,尤其是“成长型”中小城市更需要精明增长策略的制定。本文从城市政府的视角出发,总结概括了“成长型”中小城市的一般特征,阐述了“精明增长”理念指导下“成长型”中小城市发展过程中需要重点关注的五个方面,即城市特色、空间拓展、存量利用、发展权转移和城市安全防护,并以江苏省仪征市为例,进行了实践验证。本文观点来自于笔者城市规划管理工作过程中的总结认识,希望为其他同类城市提供借鉴和参考。关键词:关键词:精明增长,成长
2、型中小城市,城市政府,仪征1 序言序言伴随着城镇化进程的不断演进,不同级别的城市均逐渐暴露出一系列城市问题。2015年 12 月,习近平总书记在中央城市工作会议上的讲话中,在中国新型城镇化和城市规划的战略层面,引入了“精明增长”理念,提出“要坚持集约发展,树立精明增长紧凑城市理念”。在这种背景下,城市管理者和学者在“精明增长”理论的指导下,针对城市发展中存在的盲目扩张和浪费现象开始展开反思1。有学者提出“精明增长”理念并非仅适用于大城市,面广量大的中小城市,尤其是“成长型”中小城市更需要精明增长策略的制定2。仪征市位于江苏省中西部,市域西侧与南京市六合区接壤,南侧与南京市栖霞区隔江相望,东侧紧
3、邻扬州中心城区,城市常住人口稳定在 25 万人左右。随着宁镇扬区域协同机制的不断完善和重大基础设施快联快通的不断推进,南京市、扬州市的产业功能溢出效应愈发明显,区域经济、文化正逐步走向兼容并蓄。由于仪征市在土地、生态等方面比较优势明显,未来必将迎来新一轮城市“成长期”,城乡空间将会面临更多的发展选择,“如何科学控制引导城市增长”随之成为当前仪征市亟待研究的命题。因此,在“精明增长”理论指导下,从政府管理者的视角出发探寻其城市增长的科学路径,对于促进该地区的城乡空间健康发展具有重要的现实意义,同时也为其他同类型城市提供借鉴和参考。2“成长型成长型”中小城市的一般特征中小城市的一般特征中小城市,从
4、规模上而言,是指城区常住人口在 100 万以下的城市,一般具有城市空间规模相对较小、经济实力相对薄弱、产业同一化程度较高、技术力量相对不强等特征。而“成长型”中小城市,除具备上述特征外,还应具备必要的“城市成长条件”。2.1 区位发展条件相对优越,区域发展利好不断兑现区位发展条件相对优越,区域发展利好不断兑现随着区域一体化进程的不断加速,生活生产的时空距离不断缩短,“成长型”中小城市由于具有良好的区位条件、生态条件和经济产业基础,城市价值不断得到提升。大城市优质产业外溢、区域重要基础设施投放等区域发展利好,不断在这些城市得到兑现。仪征市地处宁镇扬一体化发展紧密圈层,借助宁镇扬一体化的发展机遇,
5、对外交通基础设施不断优化,未来将形成“两桥一隧道”的跨江交通格局。新一轮南京城市总体规划明确指出,江北新区和紫东新区将作为规划期内的南京重点打造的城市片区,仪征市恰恰与二者均有着天然的地理联系,随着边际溢出效益的不断增殖,势必会对仪征市带来诸多新的发展机遇。图 1 仪征市区域位置分析图2.2 社会和市场影响力逐步提升,城市空间拓展需求旺盛社会和市场影响力逐步提升,城市空间拓展需求旺盛“成长型”中小城市在区域发展中一般都会拥有良好的社会和市场认可度,知名企业落户的同时,往往还会成为国家、省大事件落户城市。仪征市目前已经成功举办第十届江苏省园艺博览会,并已获得 2021 年世界园艺博览会的举办权,
6、这不但成为进一步提升仪征区域影响力和竞争力的有力工具,而且还引来一批国内知名企业落户。仪征市自 2018 年第十届江苏省园艺博览会成功举办以来,已有恒大集团、绿地集团、碧桂园集团、新城控股集团、腾讯科技(深圳)有限公司等多家知名企业落户,城市空间拓展的诉求十分旺盛。2.3 自身资源禀赋和发展基础良好,但发展问题突出自身资源禀赋和发展基础良好,但发展问题突出从一个相对稳定的区域经济发展板块来看,“成长型”中小城市较其他同类城市往往拥有更好的资源禀赋和发展基础,也面临着更多的区域发展“诱惑”。在未实现完全理性管理城市发展的背景下,这些城市的发展问题会更加凸显。仪征市作为典型的工业城市,资源禀赋优越
7、。在过去的几十年里,仪征市紧抓数轮城市发展机遇,产业体系结构逐渐形成,城市空间不断拓展(图 2)。但在以创新转型、绿色发展为核心任务的新一轮城乡发展背景下,仪征面临着城市空间结构亟待优化、建设空间低效分散、滨江岸线资源粗放利用、城市环境和城市安全问题逐渐凸显等众多问题。图 2 不同年代城市空间格局(依次为 1990 年代、2000 年代、2010 年代)3“精明增长精明增长”理念指导下理念指导下“成长型成长型”中小城市发展的核心关注中小城市发展的核心关注3.1“精明增长精明增长”理论及实践研究进展理论及实践研究进展作为一个舶来品,城市精明增长理念是美国在总结城市发展得失的基础上得出的一种城市发
8、展理念,是一种管理城市使之协调成长的新型理论工具,其目的是提高城市土地资源利用效率和其他资源配置效率,实现城市健康有序发展3,政府的引导性和限制性政策是这些目标实现的主要途径4。梁鹤年认为“精明增长”就是城乡政府在基础设施和开发管理的决定中,以最低的基础设施成本去创造最高的土地开发收益5,在区域一体化背景下,可以理解为充分利用区域基础设施资源配置。刘海龙认为“精明增长”要求政府要具有“先见性”“整体性”意识,要统筹兼顾自然与人的需求,构建保护与开发并重的发展框架6。还有一些学者结合实践案例,提出中国应该结合自身实际利用“精明增长”理念,强调在城市增长过程中,要关注存量土地再开发、关注市域空间对
9、城市中心区增长压力的有机疏散、关注在城市增长中留住城市个性7-9。3.2“精明增长精明增长”理念指导下理念指导下“成长型成长型”中小城市政府的核心关注中小城市政府的核心关注基于对“精明增长”理念和“成长型”中小城市一般特征的认识,笔者认为,在新一轮城市空间拓展过程中,城市政府应充分关注以下五个方面内容。一是关注特色精明塑造。中小城市要想跻身于区域一体化发展格局,就必须要跳出“虹吸效应”,接受“溢出效应”,借机借势谋求错位发展。换而言之,中小城市要将“塑造自身产业品牌、营建独特的城市文化品格”作为城市发展的重要任务。二是关注空间精明增长。在新的时代背景下,中小城市必须要站位区域视角,紧紧把握住优
10、质区域产业功能外溢资源,精明划定城市增长区,预控区域发展“窗口”空间。三是关注存量精明利用。一般而言,中小城市的土地利用模式较大城市而言会更加粗放,具有更大的挖潜空间,所以在城市土地管理过程中要大力倡导针对存量土地的填充式开发和再开发。四是关注发展精明转移。中小城市传统的发展模式往往聚焦于中心城区,为有效疏解中心城区发展压力,城市政府应将发展权由城市中心区扩展至城市全域,充分利用好具有良好发展潜力的小城镇以及乡村地区。五是关注城市精明保护。城市安全是城市健康发展的第一道防线,“成长型”中小城市理应树立“保障国土空间生态安全和城市安全”的底线思维,科学开展空间规划布局(图 3)。图 3 基于“精
11、明增长”理念的成长型中小城市发展思路4 精明增长理念指导下仪征城市发展的探索实践精明增长理念指导下仪征城市发展的探索实践4.1 彰显特点,精明发展城市产业和塑造城市精神彰显特点,精明发展城市产业和塑造城市精神随着区域发展竞争的不断加剧,“成长型”中小城市如何立足区域并赢得自身发展空间值得深思。中小城市的产业发展决不能简单复制上级行政区规划的产业方向,更不能在区域产业外溢的过程中无门槛的“拿来主义”。而是要充分依托自身产业发展基础,科学筛选、理性定位,将主导产业形成规模乃至产业集群,从而获得区域产业经济发展中的部分话语权。仪征市围绕自身“长三角北翼先进制造业基地,宁镇扬紧密圈层休闲旅游节点”的产
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