中国PPP宏观分析-2017年.pdf

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1、2017年中国 PPP 宏观分析2017年中国 PPP 宏观分析 熊 伟 袁竞峰摘要：年中国 市场的火热程度不及 年，发起项目规模相比 年大幅下降，但总体成交项目规模有所增长。年的 市场仍然表现出行业、区域发展不均衡的特点。从政策和法律角度来看，年是 理性规范之年，是监管深化的一年。党中央、国务院要求将防风险放在突出重要位置，鼓励通过盘活存量资产化解地方政府债务。从管理机制角度来看，年政府加强了 模式的合规性管理。从央地关系角度来看，央地关系的核心，是中央与地方财权事权的分配。关键词：中国 市场 法律 配套政策 管理机制一2017年 PPP 市场分析（一）入库项目情况分析 本报告主要基于明树数

2、据搜集的截至 年 月 日的入库项目数 熊伟，同济大学经济管理学院助理教授，国家发展改革委 专家。袁竞峰，东南大学土木工程学院建设与房地产系副主任，东南大学 国际研究中心常务副主任，国家发改委 专家库专家，财政部 专家库专家。数据来源：明树数据基于全国 综合信息平台统计。数据统计截止时间：年 月 日。中国 PPP 蓝皮书据，通过官方数据分析我国 市场的一般性运作趋势，帮助全面掌握 项目整体需求情况。1 入库项目整体规模截至 年 月 日，全国入库项目数量累计达到 个，总投资合计 万亿元。其中 年发起的项目规模最大，年其次。经过两年的热潮，市场需求减少，年发起项目规模大幅下降，但仍旧大于 年之前的任

3、一年份（见图）。图 入库项目发起时间分布图2 行业分布情况按照财政部 综合信息平台项目库的分类方法，本报告将 项目分为 类行业，分别为保障性安居工程、交通运输、教育、科技、林业、旅游、能源、农业、城镇综合开发、其他、社会保障、生态建设和环境保护、市政工程、水利建设、体育、文化、养老、医疗卫生、政府基础设施。笔者按照上述类别对 个项目进行了分类统计，结果如图 所示。从项目数量角度来看，市政工程和交通运输两大行业数量最多。市政工程项目数量为 个，其次是交通运输，项目数量为 个，这2017年中国 PPP 宏观分析图 入库项目行业分布图两大行业项目数量遥遥领先。其余行业项目数量按照降序依次来看，生态建

4、设和环境保护、旅游、城镇综合开发项目数量相近，均在 个和 个之间。教育、水利建设、医疗卫生、保障性安居工程的项目数量均在 个和 个之间。其他行业 项目数量较少，均在 个以下。从投资额角度来看，交通运输和市政工程行业 项目投资额远远高于其他行业，分别为 万亿元和 万亿元。各行业 项目投资额排序与数量排序大体相近，但部分行业存在排名异位的情况，较为突出的是交通运输、城镇综合开发和保障性安居工程。交通运输和市政工程总投资额相近，但交通运输项目数量远小于市政工程，可见交通运输项目的单体规模较大。与此类似的还包括城镇综合开发和保障性安居工程。近年来火热的特色小镇 项目，投资门槛就近百亿元；而保障性住房的

5、开发不仅包含住房的建造，还包括配套设施的建设。相对其他行业，这两个行业的单体项目体量也较大。中国 PPP 蓝皮书3 区域分布情况截至 年年底，我国 项目区域间和区域内分布不均衡的现象十分明显。除中央本级项目（共计 个，总投资合计 亿元）外，我国七大区域 项目数量与投资额分布情况如图 所示。从项目数量来看，西南、华东地区采用 模式项目较多，分别占比 和 ，西北、华中和华北地区 项目数量依次占比 、和 ，而东北、华南地区 模式的应用相对较少，依次占比 和 。项目投资额分布趋势与项目数量大体相似，在此不再赘述。图 入库项目区域分布图西南地区基础设施建设相对滞后，财力较为薄弱；华东地区经济规模较大，现

6、代化程度较高，政府公共服务观念相对深入，因此该两个区域对 模式需求较大。除此之外的其他区域中，西北的新疆、华中的河南、华北的内蒙古表现也较为突出。东北地区的宏观经济与投资环境较差，社会资本不足以承担大规模的基础设施建设。华南地区的广东和华北地区的北京、天津等政府财政资金相对充裕，普遍对社会资本需求不高，对 模式的需求也相应较低。2017年中国 PPP 宏观分析（二）2017年成交情况分析1 PPP 成交整体分析 年中国 市场的火热程度虽不及 年，但项目总体成交规模仍有所增长。根据明树数据的统计，年在各个领域共成交了 个项目，总金额达到 万亿元。年项目月度成交情况如图 所示。图 年项目月度成交情

7、况2 分行业成交情况从各行业项目成交情况来看，交通运输类项目和市政工程类项目成交金额和数量依旧保持领先，分别有约 万亿元和约 万亿元的项目成交，共占据总成交金额的。城镇综合开发类项目成交规模也超过 亿元，截止到 年 月共有 亿元的项目成交，详见图。数据来源：明树数据库。数据统计截止时间：年 月 日。中国 PPP 蓝皮书图 年各行业总体成交项目情况二PPP 政策和法律环境（一）2017年国家层面 PPP 政策概要 年国务院继续推广 模式在多领域的应用，在“十三五”规划中多个领域均鼓励社会资本参与，引导社会资本投入。鼓励加快运用 模式盘活基础设施存量资产。财政部对于政府参与的污水、垃圾处理项目全面

8、启动实施 模式。各行业部委进一步落实 配套政策，在农业、小城镇建设、养老、能源、文化、交通运输与旅游融合、“互联网 ”等领域推广 模式应用。2017年中国 PPP 宏观分析多部门继续推动 项目融资方式创新，鼓励和引导 项目企业及相关中介机构依法积极开展 项目资产证券化业务。支持符合条件的节能环保、可持续发展以及应对气候变化等绿色企业通过发行公司债券及资产支持证券（）筹集资金。保监会支持保险资金投资政府和社会资本合作项目。年以来，中央高规格会议多次强调“防范化解系统性金融风险”。一行三会等监管机构持续出台文件，监管趋严，持续推动金融去杠杆化，改善资金“脱实向虚”态势。财政部积极配合国家宏观经济调

9、整与发展的需要，深化经济体制改革。大力实施减税降费，助力供给侧结构性改革。进一步规范增值税管理，简并增值税税率，下调社保缴费率。国家发改委全面深化价格机制改革，完善政府和社会资本合作项目价格调整机制。进一步加强垄断行业价格监管。财政部进一步规范中央专项资金管理，完善国有资本经营预算管理制度、投资管理制度。月，财政部强化地方债务管理，出台政策规范地方政府融资管理。“堵后门、开前门”：全面组织开展地方政府融资担保清理整改工作，加强融资平台公司融资管理，严格规范政府购买服务预算管理、列举政府购买服务的负面清单，严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资。月，全国金融工作会议首提地方债务终身问责制，强

10、化地方政府责任。同时，推出土地储备专项债、收费公路专项债券，纳入地方政府专项债务限额管理。鼓励地方试点发展项目收益专项债券，优先选择土地储备、政府收费公路两个领域试点发行。月，国务院启动 立法，研究起草了 基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿），并向社会广泛征求意见。征求意见稿规定了各职能部门及地方政府的监管范围，规定由国务院建立 项目工作协调机制，协调解决 项目合作中的重大问题，避免政出多门的现象，为今后 项目的开展奠定了良好的基础，透露出政策制定者破解 模式监管主体双重构建的现实困境的良善动机。月，国务院进一步激发民间有效投资活力促进经济持续健康发展，鼓中国 PPP 蓝

11、皮书励民间资本参与 项目。月，国资委发布 号文规范国企参与 的行为，对央企在本轮 热潮中过热投资、非规范投资进行约束，强调防风险、控负债。时隔不久，国家发改委发文鼓励民间资本参与 项目，从政策层面创造民间资本参与 项目的良好环境，鼓励民营企业运用 模式盘活存量资产。月，财政部发布 号文，以 综合信息平台项目库的管理为抓手，进一步规范 项目运作，推动 回归创新公共服务供给机制的本源，促进 事业可持续发展。从政策方面总体来看，年是 理性规范之年，是监管深化的一年。整顿 市场的“乱象”，引领中国 项目由量到质的转变。国务院将 立法提上日程。然而从条例征求意见稿的社会反馈情况看，大家对条例内容存在诸多

12、疑问和建议，大幅度的修订在所难免。加上立法需要的基本程序和时间，短期内看 法律的出台尚需时日，暂时无法解决目前政出多门的现象。从法律效力角度看，目前的 条例即使获得通过，也仅仅属于行政法规，位阶较低，无法彻底解决现实中 操作遇到的法律冲突问题。政府和社会资本平等合作的法律环境尚未完全建立。年以来，党中央、国务院要求将防风险放在突出重要位置，鼓励通过盘活存量资产化解地方政府债务。规范国有资本投资，鼓励民间投资。（二）政策窗口1 窗口1：加快转变政府职能，完善政府管理机制，推进信息公开全国深化简政放权放管结合优化服务改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，创新配置方式，有效降低企业制度性交易成本；取

13、消 项国务院部门实施的行政许可事项和 项中央指定地方实施的行政许可事项。交通领域作为深化投资项目审批改革的重点，对能用规划实行有效管理的项目最大程度下放审批，同时加强规划管理和事中事后监管。鼓励社会资本以市场化方式设立标准化专项基金，探索建立标准创新融2017年中国 PPP 宏观分析资增信制度，形成市场化、多元化投入机制，支持标准化创新发展。全面公开 相关信息，加大对社会资本参与方式、项目合同和回报机制等内容的公开力度；加强社会信用体系建设，建立守信联合激励对象和失信联合惩戒对象名单制度；加快推动社会诚信体系建设，对诚信记录良好的企业免收保证金或降低缴纳比例，适度扩大银行保函应用范围，减少对企

14、业资金的占用。见表。表 政策窗口 成文日期文号文件名称 年 月 日中共中央办公厅国务院办公厅印发关于创新政府配置资源方式的指导意见 年 月 日国办发 号国务院办公厅关于创新管理优化服务培育壮大经济发展新动能加快新旧动能接续转换的意见 年 月 日发改基础 号关于进一步下放政府投资交通项目审批权的通知 年 月 日中共中央办公厅国务院办公厅印发关于加强乡镇政府服务能力建设的意见 年 月 日国办发 号国务院办公厅关于印发 年政务公开工作要点的通知 年 月 日国办发 号国务院办公厅关于印发贯彻实施深化标准化工作改革方案重点任务分工（年）的通知 年 月 日国能综通法改号国家能源局综合司关于印发贯彻落实全国

15、深化简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议重点任务分工方案的通知 年 月 日工信部联运行号工业和信息化部 财政部关于公布国务院部门涉企保证金目录清单的通知 年 月 日国发 号国务院关于在更大范围推进“证照分离”改革试点工作的意见 年 月 日国发 号国务院关于取消一批行政许可事项的决定 年 月 日发改财金规 号关于加强和规范守信联合激励和失信联合惩戒对象名单管理工作的指导意见 中国 PPP 蓝皮书2 窗口2：国务院发布 PPP 立法征求意见稿 年 月 日，国务院常务会议明确要求加快政府和社会资本合作立法工作进度，国务院 年立法工作计划将 立法列为全面深化改革急需的项目。征求意见稿规定由国务院建

16、立 项目工作协调机制，规定各职能部门及地方政府的监管范围，为 项目的开展奠定了良好的基础。从社会反馈情况看，大幅度修订在所难免，短期内 法律的出台尚需时日，暂时无法解决目前政出多门的现象。见表。表 政策窗口 成文日期文号文件名称 年 月 日国办发 号国务院办公厅关于印发国务院 年立法工作计划的通知 年 月 日基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）3 窗口3：国务院、财政部、国家发改委发文鼓励部分领域推广 PPP 模式切实转变政府职能，大力推进投融资体制改革，在部分重点领域积极推广政府和社会资本合作模式。国务院在国家教育事业发展、节水型社会建设、商务物流发展、基本公共服务、现

17、代综合交通运输体系、国家老龄事业发展、文化发展改革、国家政务信息化工程建设的“十三五”规划中均鼓励社会资本参与，引导社会资本投入。国家发改委鼓励以 模式进行资源型城市转型发展、特色小（城）镇、教育、农业、重大市政工程领域、生活垃圾分类、“飞地经济”、医疗、养老、乡村旅游发展、北方地区清洁供暖、微电网等领域的建设。财政部在北方地区冬季清洁取暖、田园综合体建设领域提出积极探索 模式，并且深入推进了 模式在农业和养老服务领域的应用，对于政府参与的污水、垃圾处理项目全面启动实施 模式。见表。4 窗口4：各行业主管部门发文进一步落实 PPP 配套政策各行业部委在农业、小城镇建设、养老、能源、文化、交通运

18、输与旅游2017年中国 PPP 宏观分析表 政策窗口 成文日期文号文件名称 年 月 日发改振兴 号关于加强分类引导培育资源型城市转型发展新动能的指导意见 年 月 日国发 号国务院关于印发国家教育事业发展“十三五”规划的通知 年 月 日发改规划 号国家发展改革委 国家开发银行关于开发性金融支持特色小（城）镇建设促进脱贫攻坚的意见 年 月 日发改环资 号关于印发节水型社会建设“十三五”规划的通知 年 月 日国办发 号国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见 年 月 日商流通发 号商务部等 部门关于印发商贸物流发展“十三五”规划的通知 年 月 日发改农经 号关于进一步利用开发性和政策性金融

19、推进林业生态建设的通知 年 月 日国发 号国务院关于印发“十三五”推进基本公共服务均等化规划的通知 年 月 日建办城函 号住房城乡建设部办公厅 国家发展改革委办公厅关于做好城市排水防涝补短板建设的通知 年 月 日国发 号国务院关于印发“十三五”现代综合交通运输体系发展规划的通知 年 月 日发改社会 号关于印发“十三五”时期文化旅游提升工程实施方案的通知 年 月 日国办发 号国务院办公厅关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见 年 月 日发改社会 号关于印发教育现代化推进工程实施方案教育现代化推进工程中央预算内投资项目管理办法的通知 年 月 日发改农经 号关于扎实推进高标准农田建设的意见 年

20、 月 日发改投资 号国家发展改革委 住房城乡建设部关于进一步做好重大市政工程领域政府和社会资本合作（）创新工作的通知 年 月 日发改法规 号关于印发“互联网 ”招标采购行动方案（年）的通知 年 月 日国发 号国务院关于印发“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划的通知 年 月 日发改农经 号国家发展改革委印发关于深入推进农业供给侧结构性改革实施意见的通知中国 PPP 蓝皮书续表成文日期文号文件名称 年 月 日国办发 号国务院办公厅关于转发国家发展改革委住房城乡建设部生活垃圾分类制度实施方案的通知 年 月 日中共中央办公厅国务院办公厅印发国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要 年 月 日发改

21、地区 号关于支持“飞地经济”发展的指导意见 年 月 日国办发 号国务院办公厅关于支持社会力量提供多层次多样化医疗服务的意见 年 月 日财建 号关于开展中央财政支持北方地区冬季清洁取暖试点工作的通知 年 月 日财办 号关于开展田园综合体建设试点工作的通知 年 月 日国办发 号国务院办公厅关于加快推进畜禽养殖废弃物资源化利用的意见 年 月 日中共中央办公厅国务院办公厅印发关于加快构建政策体系培育新型农业经营主体的意见 年 月 日财金 号关于深入推进农业领域政府和社会资本合作的实施意见 年 月 日财农 号关于印发开展农村综合性改革试点试验实施方案的通知 年 月 日国办发 号国务院办公厅关于制定和实施

22、老年人照顾服务项目的意见 年 月 日发改基础 号关于促进市域（郊）铁路发展的指导意见 年 月 日国函 号国务院关于“十三五”国家政务信息化工程建设规划的批复 年 月 日财建 号关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施 模式的通知 年 月 日发改投资 号关于加快运用 模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知 年 月 日发改社会 号关于印发促进乡村旅游发展提质升级行动方案（年）的通知 年 月 日国办发 号国务院办公厅关于建立现代医院管理制度的指导意见 年 月 日发改能源 号国家发展改革委国家能源局关于印发推进并网型微电网建设试行办法的通知2017年中国 PPP 宏观分析续表成文日期文号文件名称 年

23、月 日财金 号关于运用政府和社会资本合作模式支持养老服务业发展的实施意见 年 月 日国办发 号国务院办公厅关于加快推进农业供给侧结构性改革大力发展粮食产业经济的意见 年 月 日发改价格 号国家发展改革委关于印发北方地区清洁供暖价格政策意见的通知 年 月 日发改能源 号关于促进储能技术与产业发展的指导意见 年 月 日关于创新体制机制推进农业绿色发展的意见 年 月 日发 改 办 环 资 号关于推进资源循环利用基地建设的指导意见 年 月 日发改农经 号国家发展改革委水利部关于印发政府和社会资本合作建设重大水利工程操作指南（试行）的通知 融合、智慧城市等领域推广 模式应用，强化各领域 政策的支持。完善

24、各行业的管理规划，尤其在特色小镇建设方面出台了一些重要的规范性文件。交通运输部办公厅印发了 收费公路政府和社会资本合作操作指南，规范了收费公路 模式的操作流程。见表。表 政策窗口 成文日期文号文件名称 年 月 日交公便字 号关于征求政府和社会资本合作（）公路建设项目投资人招标投标管理办法（征求意见稿）意见的函 年 月 日民发 号民政部等部门加快推进养老服务放管服改革 年 月 日建村 号关于推进开发性金融支持小城镇建设的通知 年 月 日工信部联电子号三部委关于印发智慧健康养老产业发展行动计划（年）的通知 年 月 日发改基础 号国家发展改革委 民航局关于印发全国民用运输机场布局规划的通知 年 月

25、日建规 号住房城乡建设部关于加强生态修复城市修补工作的指导意见 年 月 日国能法改 号国家能源局关于深化能源行业投融资体制改革的实施意见中国 PPP 蓝皮书续表成文日期文号文件名称 年 月 日农计发 号农业部 财政部关于开展国家现代农业产业园创建工作的通知 年 月 日文化部关于印发文化部“十三五”时期文化产业发展规划的通知 年 月 日建村 号住房城乡建设部等部门关于公布 年列入中央财政支持范围和 年拟列入中央财政支持范围中国传统村落名单的通知 年 月 日农财发 号农业部 财政部关于做好 年中央财政农业生产发展等项目实施工作的通知 年 月 日农办加 号农业部办公厅关于推动落实休闲农业和乡村旅游发

26、展政策的通知 年 月 日建办科函 号住房城乡建设部办公厅银监会办公厅关于深化公共建筑能效提升重点城市建设有关工作的通知 年 月 日农办计 号农业部办公厅 国家农业综合开发办公室关于推进农业全产业链开发创新示范工作的通知 年 月 日建城 号住房城乡建设部关于印发城镇污水处理工作考核暂行办法的通知 年 月 日建村 号住房城乡建设部关于保持和彰显特色小镇特色若干问题的通知 年 月 日建市 号住房城乡建设部关于促进工程监理行业转型升级创新发展的意见 年 月 日交规划发 号关于促进交通运输与旅游融合发展的若干意见 年 月 日国能发新能 号国家能源局关于可再生能源发展“十三五”规划实施的指导意见 年 月

27、日农牧发 号农业部关于加快东北粮食主产区现代畜牧业发展的指导意见 年 月 日建科 号住房城乡建设部关于印发住房城乡建设科技创新“十三五”专项规划的通知 年 月 日建村 号住房城乡建设部关于公布第二批全国特色小镇名单的通知 年 月 日建城 号住房城乡建设部 国家发展改革委财政部能源局关于推进北方采暖地区城镇清洁供暖的指导意见 年 月 日交办科技 号交通运输部办公厅关于印发智慧交通让出行更便捷行动方案（年）的通知2017年中国 PPP 宏观分析续表成文日期文号文件名称 年 月 日工信厅联原 号关于开发性金融支持特色产业精准扶贫项目试点和推进矿物功能材料产业示范基地建设的通知 年 月 日 交办财审

28、号交通运输部办公厅关于印发收费公路政府和社会资本合作操作指南的通知 年 月 日关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见 年 月 日发改环资规号关于进一步做好生活垃圾焚烧发电厂规划选址工作的通知 年 月 日 建城 号住房城乡建设部印发园林绿化工程建设管理规定的通知 5 窗口5：财政部进一步完善 PPP 管理机制财政部进一步完善 综合信息平台的管理，从信息公开的内容、信息公开的方式、监督管理等方面进行规范，加强咨询机构库管理，促进 咨询服务信息公开，推动 咨询服务市场规范有序发展。见表。表 政策窗口 成文日期文号文件名称 年 月 日财金 号关于印发政府和社会资本合作（）综合信息平台信息公开管

29、理暂行办法的通知 年 月 日财金 号关于印发政府和社会资本合作（）咨询机构库管理暂行办法的通知 年 月 日财库 号关于进一步做好政府采购信息公开工作有关事项的通知 年 月 日财综 号关于政府购买服务信息平台运行管理有关问题的通知 6 窗口6：开辟 PPP 项目融资新途径自 年 月 日国家发改委和证监会推出 关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（）项目资产证券化相关工作的通知 以来，年多部门推动 项目融资方式创新，鼓励支持 项目企业及中国 PPP 蓝皮书相关中介机构依法积极开展 项目资产证券化业务。银监会加强银行业风险防控工作，加强信用风险管控，维护资产质量总体稳定；证监会针对 项目资产证

30、券化产品实施专人专岗备案管理；保监会支持保险资金投资政府和社会资本合作项目，推动政府和社会资本合作项目融资方式创新。国家发改委针对 项目印发了 政府和社会资本合作（）项目专项债券发行指引，积极发挥企业债券融资对 项目建设的支持作用。财政部提出为规范推进 项目资产证券化工作，应该分类稳妥地推动 项目资产证券化、严格筛选开展资产证券化的 项目、完善 项目资产证券化工作程序、着力加强 项目资产证券化监督管理。见表。表 政策窗口 成文日期文号文件名称 年 月 日深证会 号深圳证券交易所关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（）项目资产证券化业务的通知 年 月 日关于 项目资产证券化产品实施专人专岗

31、备案的通知 年 月 日上海证券交易所关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（）项目资产证券化业务的通知 年 月 日证监会公告 号证监会发布中国证监会关于支持绿色债券发展的指导意见 年 月 日银监发 号中国银监会关于银行业风险防控工作的指导意见 年 月 日发改办财金号国家发展改革委办公厅关于印发政府和社会资本合作项目专项债券发行指引的通知 年 月 日保监发 号中国保监会关于保险资金投资政府和社会资本合作项目有关事项的通知 年 月 日保监发 号中国保监会关于保险业支持实体经济发展的指导意见 年 月 日保监资金 号中国保监会关于债权投资计划投资重大工程有关事项的通知 年 月 日财金 号关于规范开

32、展政府和社会资本合作项目资产证券化有关事宜的通知 年 月 日发 改 办 财 金 号关于发挥政府出资产业投资基金引导作用推进市场化银行债权转股权相关工作的通知2017年中国 PPP 宏观分析续表成文日期文号文件名称 年 月 日上证函 号上海证券交易所关于进一步推进政府和社会资本合作（）项目资产证券化业务的通知 年 月 日深证会 号深圳证券交易所关于进一步推进政府和社会资本合作（）项目资产证券化业务的通知 年 月 日发改办财金规 号国家发展改革委办公厅关于印发农村产业融合发展专项债券发行指引的通知 年 月 日发改办财金规 号国家发展改革委办公厅关于印发社会领域产业专项债券发行指引的通知 年 月 日

33、深证会 号关于发布深圳证券交易所政府和社会资本合作（）项目资产支持证券挂牌条件确认指南深圳证券交易所政府和社会资本合作（）项目资产支持证券信息披露指南的通知 7 窗口7：国务院引导激发社会领域投资活力，鼓励民间资本参与 月 日国务院发文进一步激发社会领域投资活力，深化社会领域供给侧结构性改革，适度扩大总需求。引导社会资本以政府和社会资本合作模式参与医疗机构、养老服务机构、教育机构、文化设施、体育设施建设运营，开展 项目示范。贯彻落实促进民间投资“条”政策措施，进一步激发民间有效投资活力，促进经济持续健康发展。国家发改委发文鼓励民间资本参与政府和社会资本合作项目，从政策层面创造民间资本参与 项目

34、的良好环境，鼓励民营企业运用 模式盘活存量资产。见表。表 政策窗口 成文日期文号文件名称 年 月 日国办发 号国务院办公厅关于进一步激发社会领域投资活力的意见 年 月 日国办发 号国务院办公厅关于对 年落实有关重大政策措施真抓实干成效明显地方予以表扬激励的通报 年 月 日国发明电 号国务院关于开展第四次大督查的通知中国 PPP 蓝皮书续表成文日期文号文件名称 年 月 日国办发 号国务院办公厅关于进一步激发民间有效投资活力促进经济持续健康发展的指导意见 年 月 日发 改 投 资 号国家发展改革委关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作（）项目的指导意见 8 窗口8：深化财税体制改革，完善国有资本管

35、理制度，规范专项资金管理党的十八届三中全会明确提出要深化财税体制改革、建立现代财政制度。年财税部门积极配合国家宏观经济调整与发展的需求，大力实施减税降费，全面清理了政府性基金、取消 项事业性收费，将享受企业所得税减半征收的小微企业的起征点由 万元调高到 万元、科技型中小企业研发费用加计扣除的比例由 提高到，助力供给侧结构性改革，进一步规范增值税管理，简并增值税税率，下调社保缴费率。推进“一带一路”建设，深化国际产能合作，带动国内优势产能、优质装备、先进技术输出，提升我国技术研发和生产制造能力，弥补我国能源资源短缺，推动我国相关产业提质升级。国务院关于促进外资增长若干措施的通知进一步推进简政放权

36、、放管结合、优化服务改革，提升我国外商投资环境法治化、国际化、便利化水平，促进外资增长，提高利用外资质量。完善国有资本经营预算管理制度、投资管理制度。规范中央国有资本经营预算支出管理，规范中央财政城镇保障性安居工程、水污染防治、专项扶贫、农业生产发展等专项资金管理，从资金分配、资金申报和审核、资金下达、使用管理、绩效评价、法律责任等方面对其做出了规定。国有企业境外投资财务管理办法 对国有企业境外投资财务管理进行了规定，以防范境外投资财务风险，提高投资效益。见表。9 窗口9：强化地方债务管理，制止地方政府违规举债健全地方政府债务限额管理机制，规范新增地方政府债务限额分配管理，从管理权限和程序、新

37、增限额分配等方面进行了规定。进一步规范了地方政府举债融资行为 “规范政府与社会资本方的合作行为”，“严禁地2017年中国 PPP 宏观分析表 政策窗口 成文日期文号文件名称 年 月 日财综 号关于印发中央财政城镇保障性安居工程专项资金管理办法的通知 年 月 日财建 号关于印发水污染防治专项资金绩效评价办法的通知 年 月 日财农 号关于印发中央财政专项扶贫资金管理办法的通知 年 月 日财预 号关于印发中央国有资本经营预算支出管理暂行办法的通知 年 月 日财税 号财政部关于取消、调整部分政府性基金有关政策的通知 年 月 日财税 号关于承租集体土地城镇土地使用税有关政策的通知 年 月 日国发 号国务

38、院批转国家发展改革委关于 年深化经济体制改革重点工作意见的通知 年 月 日财会 号关于印发政府会计准则第 号 公共基础设施的通知 年 月 日财农 号关于印发中央财政水利发展资金绩效管理暂行办法的通知 年 月 日财税 号关于继续实施物流企业大宗商品仓储设施用地城镇土地使用税优惠政策的通知 年 月 日财农 号关于印发农业生产发展资金管理办法的通知 年 月 日财农 号关于修订农业资源及生态保护补助资金管理办法的通知 年 月 日财资 号关于印发国有企业境外投资财务管理办法的通知 年 月 日财税 号关于建筑服务等营改增试点政策的通知 年 月 日国办发 号国务院办公厅转发国家发展改革委商务部人民银行外交部

39、关于进一步引导和规范境外投资方向指导意见的通知 年 月 日国发 号国务院关于促进外资增长若干措施的通知 年 月 日财税 号关于印发节能节水和环境保护专用设备企业所得税优惠目录（年版）的通知 年 月 日财税 号关于将技术先进型服务企业所得税政策推广至全国实施的通知 年 月 日财资 号关于印发中央部门所属高校国有资产处置管理补充规定的通知 年 月 日财税 号关于印发扩大水资源税改革试点实施办法的通知 年 月 日发改地区规 号国家发展改革委关于印发重点流域水环境综合治理中央预算内投资计划管理办法的通知 年 月 日国发 号国务院关于环境保护税收入归属问题的通知 年 月 日财税 号关于租入固定资产进项税

40、额抵扣等增值税政策的通知 中国 PPP 蓝皮书方政府利用、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债”。严格规范政府购买服务预算管理、严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资、切实做好政府购买服务信息公开。对“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展三大战略涉及的重点领域、重点项目，省级发展改革部门应加大债券支持力度，创新债券支持方式，在债券申报程序、发行条件上给予优先支持。见表。表 政策窗口 成文日期文号文件名称 年 月 日财预 号关于印发新增地方政府债务限额分配管理暂行办法的通知 年 月 日财预 号关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知 年 月 日财预 号关于印发地方政府土地储

41、备专项债券管理办法（试行）的通知 年 月 日财预 号关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知 年 月 日财预 号关于印发地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）的通知 年 月 日发改办财金 号国家发展改革委办公厅关于在企业债券领域进一步防范风险加强监管和服务实体经济有关工作的通知 年 月 日财库 号关于印发地方预算执行动态监控工作督导考核办法的通知 10 窗口10：财政部、国家发改委继续加强示范推广为深入推进公共服务领域工作，加强示范引领和样板推广，带动更多 项目成交实施，充分发挥 在稳增长、促改革、调结构、惠民生等方面的积极作用，财政部会同行业部委联合启动第四批 示范项目申报筛选

42、工作。另外，国家发改委在林业生态和农业领域也推出了第一批试点名单。见表。2017年中国 PPP 宏观分析表 政策窗口 成文日期文号文件名称 年 月 日财金 号关于组织开展第四批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知 年 月 日发改办农经 号国家发展改革委办公厅 国家林业局办公室关于印发社会资本参与林业生态建设第一批试点项目的通知 年 月 日发改办农经 号国家发展改革委办公厅农业部办公厅关于印发农业领域政府和社会资本合作第一批试点项目的通知 11 窗口11：全面深化价格机制改革国家发展改革委全面深化价格机制改革，以供给侧结构性改革为主线，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，着力构建市

43、场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制，建设现代化经济体系。完善政府和社会资本合作项目价格调整机制，促进政府和社会资本合作模式推广。进一步加强垄断行业价格监管，主要包括输配电、天然气管道运输、铁路运输等基础性行业以及居民供水供气供热等公用事业。见表。表 政策窗口 成文日期文号文件名称 年 月 日发 改 价 格 号关于扎实推进农业水价综合改革的通知 年 月 日发改价格规 号国家发展改革委关于进一步加强垄断行业价格监管的意见 年 月 日发 改 价 格 号国家发展改革委关于全面深化价格机制改革的意见 年 月 日发 改 价 格 号国家发展改革委关于深化铁路货运价格市场化改革等有关问题的通知

44、 年 月 日发改价格规 号国家发展改革委关于 年光伏发电项目价格政策的通知 12 窗口12：财政部从严规范 PPP 管理，正本清源财政部进一步规范项目库管理，按项目所处阶段将项目库分为项目储备清单和项目管理库。严格新项目入库标准、集中清理已入库项目。加强对项中国 PPP 蓝皮书目库的管理，收集、管理和发布 项目信息，保证项目实施公开透明。加强对中央企业 业务风险的管控。见表。表 政策窗口 成文日期文号文件名称 年 月 日财办金 号关于规范政府和社会资本合作（）综合信息平台项目库管理的通知 年 月 日国资发财管 号关于加强中央企业 业务风险管控的通知 三PPP 管理机制（一）PPP 流程管理1

45、财政部 PPP 管理流程 年 月 日，财政部正式印发 政府和社会资本合作模式操作指南（试行）（财金 号，简称“号文”），标志着 流程规范在理论研究与政策分析层面的基础上，进入了项目实操阶段。文件将 项目从全生命周期角度划分为 个阶段，并分别给出了具体操作的指导意见，具体到 项目的运作方式、交易结构、合同结构、监管架构等共计 项操作步骤。故财政部 操作流程又被称为“”流程，其中 大阶段分别为项目识别阶段、项目准备阶段、项目采购阶段、项目执行阶段以及项目移交阶段。具体操作流程如图 所示。2 国家发改委 PPP 管理流程 年国家发改委发布 关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资 号，简称“号

46、文”），提出加强政府和社会资本合作项目的规范管理，并明确要求建立项目储备、项目遴选、伙伴选择、合同管理、绩效评价以及退出机制等多阶段、多层次的 2017年中国 PPP 宏观分析图 财政部 操作流程管理机制。国家发改委于 年发布 传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则（发改投资 号，简称“号文”），进一步规范了传统基础设施领域政府和社会资本合作项目操作流程，并明确了政府和社会资本合作的五种模式，并分 大阶段对 模式操作流程进行逐步规范：项目储备、项目论证、社会资本方选择、项目执行。（二）PPP 流程管理矛盾分析我国城镇化的快速发展使得基础设施的需求快速增加，然而传统模式下政府投资基础

47、设施存在很大的资金缺口，的发展也就应运而生，随着政策文件的不断出台，具有中国特色的 管理流程、政策体系逐渐建立起来。然而，在 快速发展过程中，也产生了很多问题：首先，中国 PPP 蓝皮书各部委对 内涵理解不同，导致政策文件之间存在矛盾；其次，模式作为市场化改革的重要途径，与现行法律法规之间也存在很多不适应之处。1 PPP 部委规定的矛盾财政部和国家发改委主导并推动规范 操作流程的相关工作。国家发改委认为 模式是推动基础设施建设的重要模式，有利于提升公共服务的供给水平，改善人民生活质量，也是我国供给侧改革的重要抓手，更是稳增长、促改革、调结构、惠民生的重要改革手段。从这一角度出发，模式更侧重于基

48、础设施建设，应由国家发改委牵头并推广。而财政部则认为 模式不仅能够优化公共产品供给，还能够减轻地方政府债务；不仅有利于政府简政放权，进一步发挥市场配置资源的决定性作用，有利于更好地发挥政府监督管理的职能，还有利于地方遏制政府隐性债务风险增量。因此，模式属于政府的一种投融资手段，应由财政部牵头并推广。由于两部委对 模式的定位不同，推广的出发点不同，对 模式的属性和监管主体的认识也存在较大的差距，因此在规范中 流程存在一些不同甚至冲突之处。（）社会资本范围的不同国家发改委发布的 号文规定，社会资本包括国有企业、民营企业、外资企业、混合所有制企业和其他投资经营主体。而财政部发布的 号文中，社会资本包

49、括建立现代企业制度的境内外企业法人，但其中并不包含本级政府所属的地方融资平台公司及其他控股国有企业。因此，从社会资本概念来看，国家发改委规定的范围要大于财政部的规定。（）项目操作阶段划分的不同对于 项目操作的阶段与环节，国家发改委发布的 号文只是将 项目划分为经营性项目、准经营性项目和非经营性项目，并对其操作模中国政府采购网，：。2017年中国 PPP 宏观分析式进行了简要规范，并没有针对具体操作环节做出详细指导。而财政部发布的 号文则将 项目从项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交五个方面进行了详细划分，并针对各个阶段相关实务操作给出了具体的指导意见。（）前期论证程序的不同在项目前

50、期论证过程中，财政部主导的 基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）明确规定，纳入政府和社会资本合作目录的项目应当通过财政承受能力论证及物有所值评价，也就是说只有通过“两评”的项目，才能够采用 模式。实质上，财政部是从政府采购的角度出发，强调政府对社会资本的选择，从而通过物有所值评价和财政可承受能力对项目进行识别。而发改委则更加关注通过招投标方式选择项目合作伙伴即选择合适的社会资本参与方，在项目评估方面，基础设施和公用事业特许经营管理办法（年第 号令）中只是提出可以委托具有相关经验的第三方机构，开展可行性评估。当然，这并不是说发改委相关规定不重视前期论证工作，而是在规定中隐含