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旧改,悄悄提速了

不少人可能已经注意到了,今年下半年以来,旧改又出现了一些新变化,而这些新变化释放了许多新机会。2021年8月,住建部发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》(建科〔2021〕63号)(下称“63号文”),指出“城市更新单元(片区)或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%”“原则上城市更新单元(片区)或项目内拆建比不应大于2”等。一句话:旧改不能大拆大建了。这让当时很多正在推荐中的旧改项目戛然而止。当时房地产市场正在持续探底,“63号文”让一些本已岌岌可危的民营房企雪上加霜,到处寻找接盘方。不过今年下半年以来,特别是7月底的国常会以来,旧改出现了一些新的变化,“拆”的口子比“63号文”刚出来时有所“放宽,不少典型城市的旧改开始了新一轮提速。拆除的边界,扩大了过去很长一段时间,大家对旧改的印象就是推平重建,虽然城市面貌是新了,但随意拆除老建筑、砍伐老树等,也让城市失去了历史韵味,变得千篇一律。63号文就是要转变城市开发建设方式——坚持“留改拆”并举、以保留利用提升为主的城市更新模式。一味的大拆大建,当然是不可取的。但以拆除新建为主的、房地产开发模式的改造项目,不仅会长期存在,而且也是必须。因为有些项目除了拆除没有更好的改造办法。然而,由过去的“拆改留”变成“留改拆”,让不少地方政府和开发商都觉得应该等政策进一步明确。原本在推进中的项目因此搁置……7月28日召开的超大特大城市积极稳步推进城中村改造工作部署电视电话会议指出,城中村改造是一项复杂艰巨的系统工程,要从实际出发,采取拆除新建、整治提升、拆整结合等不同方式分类改造。实行改造资金和规划指标全市统筹、土地资源区域统筹,促进资金综合平衡、动态平衡。必须实行净地出让。注意,在这里“拆除新建”被摆在了最前面。这其实也比较好理解,因为要实行净地(土地出让发生在经确权平整过的土地上,在土地出让之前,已经完成了土地收储、拆迁补偿、七通一平等系列工作)出让,拆自然就是不可避免的。按照市场化的规则来实行出让,也可以充分保障农民(被拆迁人)的合法权益,加快推进城中村的改造。今年1-7月,广州新批复10个城中村改造项目,12个项目实现新开工。接下来将采取“依法征收,净地出让”新模式,在新中轴线(海珠)、广州火车站、罗冲围片区、环五山创新策源区等4个重点片区开展试点工作……最近,深圳市规划和自然资源局也发布了《关于加强旧住宅区拆除重建类城市更新工作的实施意见(征求意见稿)》(以下简称《意见》),意见征集期为2023年10月21日前。根据《意见》,符合条件老旧小区就可以上报,如果审核通过且征得95%以上产权人同意就可以拆除重建。很多老旧小区的容积率明显要比城中村小很多,拆迁成本更低,这对各路参与者来说,非常具有吸引力。而且,如此一来,投资规模和市场空间就大了。以广州为例,根据政府工作报告,2023年全市城市更新年度固定资产投资目标将达2000亿元,其中,计划推进的127个城中村改造项目,广州今年预计完成固定资产投资983亿元,占上述全市城市更新固定资产投资目标的49%。除此之外,根据广州住建局最新消息,截至7月,全市城中村改造项目累计完成固定资产投资3400亿元。国企统筹坐地模式,正在铺开过去,不少城市城中村改造采取政府主导下的、自下而上的市场化运作机制,因为房地产市场单边上扬,旧改的利润十分丰厚,不少项目毛利率达到40%-50%,有些甚至超过100%。城中村改造有大量民营开发商参与其中,甚至,开发商为此展开激烈的争夺。但即便如此,基于算账的逻辑,开发商也会「挑肥拣瘦」聚焦盈利空间大的城中村项目。如今约束条件变得更多了:1.容易改的基本已经不多了;2.旧改要从以土地增值为核心,以商品住房消费为支持的高投资、高周转和高回报的增量开发模式,向以人为核心,以空间经济、城市运营、服务增值等为支持的价值化、长周期和可持续的有机更新模式转变;3.在禁止大拆大建的底线要求下,土地转让收入的空间受到约束,一锤子买卖的也收入少了。当然,只要允许拆,机会和利润空间总还是有的,新一轮的旧改,也要引入社会资本,鼓励企业参与。不过,注定不会像以前那样政府引导后就全部放手让市场去做。因为,除了经济因素,在拆除重建的改造过程中,还要综合考虑社会、历史文化和风貌等。这在63号文里有明确表述:加强统筹谋划。不脱离地方实际,不头痛医头、脚痛医脚,杜绝运动式、盲目实施城市更新。加强工作统筹,坚持城市体检评估先行,因地制宜、分类施策,合理确定城市更新重点、划定城市更新单元……这意味着,不能局限于一个小区,或者某个局部,而是要站在街区、片区甚至整个城区的视野去考虑。因为老旧小区、城中村需要改造的,不仅仅是老旧的建筑本身,还有一系列的公共配套。这些,需要统筹考虑、规划。地方政府,以及相关的国企必然会深度介入。比如,目前广州就正在四个市重点片区大力推动「统筹做地」的改造新模式试点。四大重点片区启动区占地面积987公顷,建筑面积1469万平方米。其中,城中村11条,占地746公顷,建筑面积1385万平方米。已经明确的7家市级做地主体,均为广州城投、越秀集团和珠江实业这样的国资国企。

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国企的深度介入,让旧改明显提速。因为城市更新类项目最难搞定的是拆赔问题,各地政府与当地国企统一拆赔价格、拆迁工作流程和制度,破解拆赔难题,成为一个非常重要的解。国企统筹坐地模式,或将成为接下来旧改的一个普遍模式。

而且,国企主导,融资也会更加顺畅。早在9月,就有多家媒体报道,在城中村改造支持资金方面,除符合条件的城中村改造项目纳入专项债支持范围外,银行融资方面也有支持措施,即设立城中村改造专项借款。国企和民企合作,可以发挥各自所长,推动各地旧改的加速落地。保障房的命题,必须要解答最新一轮的旧改,特别是城中村改造,还有也非常重要的特征是要与保障房建设结合起来。无论是7月的国常会,还是随后的政治局会议,都要求“城中村改造与保障性住房建设结合好”。这是落实租购并举,也是城市实现高质量发展的必由之路。至于理由,我们在此前的文章中已经提及:实体经济和虚拟经济就像一个跷跷板让政策陷入两难——在高房价(比如中国的一二线城市)、高股价(比如美国)的市场环境下,以制造业为代表的实体经济,很容易因为资本套利而萎缩。不过,现实中也有虚拟经济和实体经济都很强的城市,比如新加坡和深圳。新加坡的住房保障体系常常为大家津津乐道,被称为新加坡模式。深圳则有大量的城中村,租金价格只有商品房的一半,起到了跟新加坡类似的效果。这就是让「市场的归市场,保障的归保障」的「双重」住房市场的好处。保障房的建设,主要集中在住房紧缺的大城市,这些城市的基本面扎实,人口持续流入,保障房的持续运营有保障。收益达到一定水平,还能吸引社会资本参与,减轻财政压力。点击了解,保障房运营管理当然,目前保障房建设依然还存在不少问题。9月4日的会议就指出,建设保障性住房面临的困难较多……要坚持问题导向和目标导向,运用改革创新的办法着力解决好「建多少、怎么建、资金怎么平衡、怎么配售、怎么管理」等一系列重点问题。问题,意味着困难,也代表着机会。中央早已明确「坚持以市场化为主导、多种业态并举的开发运营方式」,「以新思路新方式破解城中村改造中账怎么算、钱怎么用、地怎么征、人和产业怎么安置等难题,探索出一条新形势下城中村改造的新路子」。问题的解肯定不止一个,但凡能求出一个解,就是十分巨大的机会。根据机构测算,城中村改造涉及人口规模超3000万,涉及城中村住房建筑面积约8.5亿平方米,平均每年投资将达到8000亿元左右,对投资、建筑建材产业链产生拉动作用。如果再加上老旧小区的改造,规模就更大了。

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